跨行政区划法院改革试点的成果评析及完善建议

以“五大发展理念”引领跨行政区划法院改革发展文/程琥 王迎龙党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，是党中央在深刻总结改革开放30多年发展实践的基础上确立的新的发展理念，是“十三五”乃至更长时期经济社会发展的基本遵循和灵魂所在。

探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，设立跨行政区划法院是党的十八届三中、四中全会作出的重大改革部署。

北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院作为首批设立的跨行政区划法院，自2014年底成立以来，认真贯彻落实改革部署，开拓创新、扎实工作，实现了良好开局，取得初步成效。

跨行政区划法院要在经济社会发展新常态、协调推进“四个全面”战略布局、全面建成小康社会以及深化司法体制改革下实现新的发展，必须牢固树立新理念、深入践行新理念，在更高的起点上，以更高的标准谋划和推动跨行政区划法院改革发展。

探索设立跨行政区划法院的重大意义探索设立跨行政区划法院是推进国家治理现代化的内在要求。

司法体制是国家治理体系的重要组成部分，司法能力是国家治理能力的重要方面，公正司法直接关系国家治理现代化的实现。

从现行司法体制来看，我国3500多个地方法院中，绝大多数都对应或依附于相应的行政区划，法院的编制、人事和经费保障都依赖和受制于地方，不但未能将司法权的中央事权属性充分体现出来，反而在有的案件处理中，因地方保护和行政干预出现了诉讼“主客场”，导致司法治理出现了问题。

推进国家治理现代化必然要求司法治理现代化，司法治理现代化必须切实解决诉讼“主客场”导致的公正司法问题。

探索设立跨行政区划法院是保障和推动法治经济和法治社会建设的客观要求。

市场经济是法治经济,没有成熟的法治就不可能有完善和有序的市场经济。

而建设法治经济和法治社会的关键是建设法治政府，没有成熟定型的法治政府就不可能有成熟定型的法治经济和法治社会。

探索设立跨行政区划法院重在解决因地方保护和行政干预而出现的诉讼“主客场”，有助于破解法治经济和法治社会建设中出现的地方保护和行政干预问题，如果没有跨区法院或者如果跨区法院没有形成诉讼格局，从整体看法治经济和法治社会建设将失去可靠的支撑和保障。

创新举措频出积累可复制经验——跨行政区划法院勇当司改探路先锋作者：周斌来源：《公民与法治》 2016年第6期周斌文／图2015年，北京市第四中级人民法院受理以北京区县政府为被告的行政案件超过1100件，是2014年全市法院受理此类案件的近7倍；2015年，上海市第三中级人民法院受理以上海市政府为被告的行政案件242件，而2014年上海全市法院受理此类案件仅13件。

北京四中院和上海三中院均为2014年年底设立的跨行政区划试点法院。

成立一周年之际，两家法院分别公布了一组成绩斐然的数据。

记者采访了解到，一年来，两家跨行政区划法院公正高效地审理了一批跨行政区划案件，注重发挥改革先行先试作用，积极探索司法人员分类管理、审判权力运行机制等改革，为全国法院司法改革积累了有益经验。

民告官案大幅增长近年来，随着市场经济快速发展和行政诉讼大量出现，跨行政区划案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至插手案件处理。

其中，行政诉讼即民告官案尤为明显，立案难、胜诉难、执行难问题长期存在。

设立跨行政区划法院，就是要探索排除审判干扰、克服地方保护主义，解决诉讼“主客场”现象，平等保护各方当事人合法权益。

从一年的实践来看，北京、上海两家跨行政区划法院均给出了令人满意的答案。

记者了解到，一年来，北京、上海两地法院受理的民告官案大幅增长。

北京四中院共受理行政案件1107件，全市法院行政案件立案率从2014年的32%提高到88%。

上海三中院共受理行政案件595件，其中，以市政府为被告的行政案件占比达4成，上升幅度较大。

北京四中院院长吴在存分析说，行政案件数量大幅上升，一定程度上反映出跨行政区划法院案件在摆脱地方保护和行政干预方面取得明显成效，民告官渠道更加畅通了。

上海三中院院长吴偕林告诉记者，在避免外部干预方面，上海三中院的着力点是司法公开。

立案过程中，严格按照立案登记制的要求，采取立案清单制度，当事人对照清单就能判断案件能否立案；庭审过程中，明确告知当事人诉讼权利的同时，对打招呼等干预案件情况记录在案，并告知对方当事人。

继续推进和创新跨行政区划法院改革——专访中国政法大学副校长马怀德教授文/林默从2014年10月下旬党的十八届四中全会提出探索设立跨行政区划人民法院算起,到12月初中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》,再到12月底上海三中院、北京四中院两家跨行政区划法院相继挂牌收案,短短两个月里,跨行政区划法院就完成了顶层设计、方案论证和具体落实“三部曲”,彰显出中央此轮司法体制改革的决心之大、力度之大、速度之快、影响之广。

作为我国司法体制改革的一项重头戏，跨行政区划法院在实践中的主要困难和问题、未来立法上如何跟进以及未来应当怎样布局等都是社会公众关心的问题。

对此，本刊执行主编陈惊天对法学界唯一一位进入“十三五专家系列“的中央核心智囊、中国政法大学副校长马怀德教授进行了专访。

陈惊天：您怎样看待跨区划法院的设立？其基本定位是什么？其设立有什么样的意义？马怀德：应当说，跨行政区划法院的设立是我国构建与行政区划适当分离的司法管辖制度的一种重要表现形式。

它既不同于我国既有的军事法院、海事法院、知识产权法院等专门法院，也不是传统意义上与行政区划相对应的地方普通法院，而是一种特殊法院，其特殊性体现在：（1）跨行政区划设置，即法院这一司法单位没有对应的行政区划单位，而我国传统意义上的地方高级、中级、基层人民法院则通常与省级、地级、县级行政区划单位一一对应；（2）跨行政区划管辖特殊类型案件。

我国传统司法管辖制度以级别管辖和地域管辖为主，即按照一定标准划分上下级法院之间受理第一审案件的分工和权限，以及确定同级法院在各自辖区，也就是行政区划内受理第一审案件的分工和权限。

而跨行政区划法院的管辖制度则以案件符合易受地方因素影响、跨行政区划、重大等特殊类型标准为基础构建，从而实现司法管辖区与行政区划相分离。

需要注意的是，如直辖市普通中级人民法院和湖北省汉江中级人民法院、河南省济源中级人民法院、海南省第一、第二中级人民法院等中级法院，以及广东省中山市第一人民法院、东莞市第一人民法院、海南省三亚市城郊人民法院等基层法院，虽然不存在对应的地级或县级行政区划单位，或者说其管辖范围也是跨行政区划的，但由于不符合跨行政区划管辖特殊类型案件的特征，因此，不属于跨行政区划法院。

试探讨跨行政区域化法院体制改革作者：朱炜王鑫来源：《法制与社会》2016年第19期摘要随十八届四中全会召开，关于探索跨行政区域化的法院体制和创新异地诉讼管辖制度的提出，对中国现行固化的层级式的司法体制未能合理解决现实、棘手问题提出新的希冀。

本文趣致在于通过司法现状中老式僵化的两审终审制和三级行政区域划性状尤为明显的法院体系设置，以不能够灵活多变机制功能满足刑事案件上诉人繁杂的诉求和社会民众需求，借鉴英法德三国法院体系设置和诉求再救济路径的优点，逐步完善我国法院司法体系在异地管辖方面的配置。

关键词法院体制诉讼管辖机制行政区域化改革中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.07.068一、我国诉求救济路径之立法瑕疵与实践困局立法层面：在二审程序上诉和抗诉以及审判监督程有关撤诉立法规范的强行性和标准的确定性均存在较大差别。

《高法解释》第304、305条解释：上诉人在上诉期限内要求撤回上诉的，人民法院应当准许。

上诉人在上诉期限满后要求撤回上诉的，第二审人民法院应当审查。

经审查认为原判决认定事实和适用法律正确，量刑适当的，应裁定准许撤回上诉；认为原判事实不清、证据不足或者将无罪判为有罪、轻罪重判等的，应当不许准许，继续按照上诉案件处理。

《高法解释》第307条：人民检察院在抗诉期间届满前撤回抗诉的，第一审人民法院不再向上一级人民法院移送案件；在抗诉期间届满后第二审人民法院宣告裁判前撤回抗诉的，第二审人民法院可以准许，并通知第一审人民法院和当事人。

实践困局：近年来民众诉求苦难主要体现在以下几方面：一是案件审结时限过长，一系列诉求机制的循环往复，熟知迟来的正义非正义。

二是法院管辖权的交叉不明，存立案难依旧顽固存在。

三是上诉、再审、及信访等救济路线选择权障碍，民众面对诸多救济手段难以选择最为迅捷高效率的救济路径。

四是法院体系设置的行政性功能凸显，尤其是专门法院的稀缺，不能针对时代诉求的复杂化和专业化需求，较高较快的平缓诉难。

建立跨行政区划管辖办案机制的问题与对策党的十八届三中全会提出了探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的改革构想；党的十八届四中全会进一步提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”的要求；中央全面改革深化领导小组第七次会议审议通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》进一步明确了跨行政区划司法机关的设立意义和需要，指出设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

党的十八届三中全会提出了探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的改革构想；党的十八届四中全会进一步提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”；中央全面改革深化领导小组第七次会议审议通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》进一步明确了跨行政区划司法机关的设立意义和需要，指出设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

由此可见，设立跨行政区划检察院，既是党中央从全面深化改革、全面推进依法治国的战略作出的重大部署，是完善司法管理体制和司法权力运行机制的顶层设计，也是完善检察组织体系、发展中国特色社会主义检察制度的应有之义。

一、设立跨行政区划检察院的意义“去行政化”、“去地方化”是深化司法体制改革的整体设计方向。

设立跨行政区划检察院，既是深化司法体制改革的任务之一，也是完善检察组织体系，发展中国特色社会主义检察制度的应有之义，其意义表现在:（一）国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

推进国家治理体系和治理能力现代化，势必要求对作为国家治理体系重要组成部分的国家行政制度、司法制度进行适度的调整，界分两者关系，形成体系完备、结构合理、协调有序的行政体系与司法体系。

跨行政区划检察改革实践探索与深化作者：贺卫来源：《中国检察官·司法实务》2024年第05期摘要：跨行政区划检察改革以来，各地积极探索形成了线状模式、块状模式、专门模式和双城模式等多种模式。

但是同时也面临着相关模式存在局限性、改革的法律依据缺失、改革的功能价值有待进一步彰显等问题。

下一步，可将双城模式作为改革深化的主要方向，从特定区域内案件集中管辖，专业类案件集中管辖与综合履职，专门法院司法工作人员相关职务犯罪侦查专门化等路径出发，积极将这项改革任务向纵深推进。

关键词：跨行政区划高质效办案检察一体化检察侦查2014年，全国首批跨行政区划检察院在上海、北京先后挂牌成立，跨行政区划检察改革试点正式拉开序幕。

此后，作为非试点地区的湖北、河南、重庆等地也因地制宜，在省域范围内开展了积极的探索。

2021年2月，最高检出台《关于开展跨行政区划检察改革试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），将原本由行政区划检察院管辖的跨区域和特定类型案件，统一调整为省级检察院派出机构办理，有效避免了司法活动受到相关案外复杂因素影响，更好体现了党的集中统一领导，充分遵循了司法规律，努力确保检察办案实现“三个效果”的有机统一。

［1］跨行政区划检察改革作为关涉新时代司法体制、检察事业发展的重大课题，必须紧随中国式现代化的步伐，不断深化和完善。

一、跨行政区划检察改革实践探索跨行政区划检察改革开展以来，各地在最高检和所在地方支持下，围绕跨行政区划检察院管辖范围、案件类型等进行了积极探索，因地制宜出台了系列改革措施，形成了不同改革模式。

总体而言，包括“省内跨”和“跨省跨”两种主要模式。

其中，“省内跨”又可以分为线状模式、块状模式和专门模式，“跨省跨”主要是指双城模式。

（一）线状模式线状模式主要是指以流域范围作为跨行政区划检察管辖划分依据，典型的如长江、黄河流域省市依托铁路检察系统开展的跨行政区划检察改革探索。

如，湖北省人民检察院武汉铁路运输分院自2015年起对湖北省境内长江、长江支流水域污染环境损害社会公共利益的民事公益诉讼案件实行集中管辖［2］；2018年12月起，黄河干流（河南段）环境资源公益诉讼案件和刑事案件集中由郑州铁检机关管辖［3］。

德清县人民法院试点跨行政区域管辖行政案件改革作者：来源：《浙江人大》2015年第11期2014年6月，德清县人民法院按照上级法院部署，试点行政案件管辖改革，全面集中管辖湖州地区三县两区基层法院一审行政诉讼案件。

2015年5月1日，又逢新修改的行政诉讼法开始施行。

德清法院坚定落实“试点能否迈开步子、蹚出路子，直接关系改革成效”的要求，迎难而上。

至9月，已依法受理行政案件343件，经审查后判决行政机关败诉率近30%，行政机关负责人出庭应诉率达70%。

力破行政诉讼“立案难、审理难、执行难”，逐步推进形成依法行政的新常态。

2015年5月，15名全国人大代表在最高人民法院组织下，专程赴德清法院观摩行政案件庭审并考察试点工作，对取得的成效予以充分肯定。

最高法院编发工作简报，介绍该院的经验做法。

德清法院院长赵震认为，行政案件跨行政区域集中管辖，有利于保证人民法院依法独立行使审判权，有利于防止和排除影响公正司法的非法干预，有利于让人民群众在每一起行政案件中感受到公平正义。

德清法院勇挑重担，积极探索，以期为行政诉讼管辖改革积累更多更好的经验。

落实立案登记保障原告诉权为解决好社会反映强烈的立案难问题，德清法院坚持采取“四个一律”，即对收到的起诉状一律编号登记、对起诉材料不符合要求的一律通知补正、对能够判断不符合起诉条件的一律裁定不予立案、对法定期限内尚不能判断的一律先行立案受理。

立案登记制施行以来已受理203件案件，占全省基层法院首位。

除公安处罚、房屋登记、工伤认定、规划等案件外，还受理了拆迁补偿安置协议、土地使用权出让、政府采购等新型复杂案件。

严格审查标准提升司法公信对被诉行政行为存在违法或不当情形而应当败诉的，当判则判。

经审理判决行政机关败诉率达29.5%，是全省近三年平均败诉率的近3倍，充分发挥了判决的导向作用，推动了行政机关更加重视依法行政。

积极推进行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人出庭应诉率达70%，促进行政机关负责人了解原告异议、本机关执法环节漏洞，理解支持法院依法裁判。

北京四中院推进落实跨行政区划法院改革的实践与探索文/吴在存北京四中院成立一年以来，牢牢把握跨区法院定位，探索构建扁平化管理模式，优化配置各类审判资源，健全完善责权利一体化机制。

完善三类人员考核评价体系，突出强化法官主体地位，调整转变院庭长行权方式。

四中院不断探索创新，认真落实中共中央、最高人民法院关于跨行政区划法院的各项改革部署，认真开展试点，扎实推进各项工作，初步实现了运行平稳、开局良好的改革初衷。

2014年12月30日，北京市第四中级人民法院（以下简称北京四中院）作为全国首批跨行政区划法院正式挂牌，现已履职满一年。

成立以来，北京四中院在中共中央、最高人民法院、北京市委及北京市高级人民法院的悉心指导和社会各界的大力支持下，锐意进取，改革创新，认真落实中共中央、最高人民法院关于跨行政区划法院的各项改革部署，认真开展试点，扎实推进各项工作，初步实现了运行平稳、开局良好的改革初衷，执法办案、司法改革、队伍建设等各项工作初见成效。

中央批准设立跨行政区划法院的改革初衷党的十八届三中全会提出，要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。

十八届四中全会进一步明确提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。

根据十八届三中、四中全会部署以及中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，不难看出，跨行政区划法院的设立，是中央全面推进依法治国的重大决策部署，具有十分重要的意义和作用。

一是旨在强化中央司法权统一行使，排除地方干扰。

我国属于单一制国家，司法权是中央事权，具有国家权力属性。

但从现行司法体制来看，我国地方法院的设置，除专门法院外，绝大多数都对应或依附于相应的行政区划，法院的机构编制、干部人事和经费保障都依赖和受制于地方，不但未能充分体现司法权的中央属性，而且在一些案件的立案审理中，一定程度上出现了地方保护、行政干预等影响司法公正的突出问题。