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第二章影响公共政策的主要因素公共政策的内容、目标因一系列因素的变化而变化，这些影响公共政策的因素大致上包括政治系统自身的因素、内部环境因素和外部环境因素。
政策的制定需要在这些因素的“网络”中进行，政策的“好”或“坏”要置于这些因素构成的参照系中来评价。
而在分析者、决策者必须较快作出判断、制定政策、进行行动时，对这些因素的理解和把握是减少决策错误、政策失败的前提条件。
政治系统政治制度政治文化社会文化经济制度利益集团传统的政策决策往往较多依赖有“魅力”的领导人的洞察力、预见能力和个人直觉。
但处置复杂性特征十分明显的当代政策问题，仅靠领导人或少数智囊的是不够的。
不过我们也不应该彻底否定直觉、洞察力在分析中的作用。
政策分析是以理性原则为基础的，但理性能力不是无限的。
当分析者试图用各种模型进行分析研究时，总是受到条件的限制，于是在一些关键点的判断上，仍需依赖直觉和洞察力。
另一方面，直觉和洞察力、预见能力不全是先天的，对事物概貌以及规律的一定程度的（但却是较为系统的）把握，知识的较全面的积累，会明显影响分析者的上述能力。
定性地初步了解影响公共政策的变量的意义在于，有助于分析者形成和改进政策分析中的快速的、初步的判断能力，同时也为进一步学习、研究政策分析中的理论奠定基础。
图2.1 伊斯顿的政治系统运行模型戴维·伊斯顿曾建立了一个政治系统运行的输入——输出模型，他认为政治系统的正常运行要求消除政治系统的压力，这就意味着系统输出能满足需求输入，系统输出表现为政策的制定和执行。
政治系统的存在离不开一定水准的支持，输出是产生支持的手段，它“可能有助于维持对各种政治目的的最低限度的支持水准”1。
“戴维·伊斯顿是第一个用体系（即系统——引者注）这个明确的术语来分析政治的政治学家”2，他的模型得到学术界的较多认同。
该模型明确告诉我们，虽然政策的直接制定者、决策者是一些特定的人和团体，但影响公共政1转引自俞可平，权利政治与公益政治，北京：社会科学文献出版社，2000，第16页。
第四章政策分析中关于“人”的理论政策也是一种对策，因为公众会根据自己的判断对政策有不同的反应。
分析者的必要工作之一，就是预见或应对利害相关者的反应，并在政策内容、策略上有所应对。
为了做到这些，分析者需要研究“人”——个人和团体，研究他们的人性、价值观和行动规律；也要研究公共政策的主体。
利害相关者一般不是一群跟着指挥棒跳舞的人，尤其是在个人拥有相当的经济自由和其他自由保障的时候。
经济人有限理性利己性集体行动集团类型集体选择意识形态基本价值按照戴维·伊斯顿那个著名的定义，政策是全社会价值的权威性分配方案。
需要注意，分配是在个人和“人群”之间进行的。
这些个人和群体各自以自己的方式影响着公共政策，力图使分配有利于自己。
他们能做什么？会怎么做？在什么样的基础上才能做？当分析者试图提出一个政策方案的时候，这些问题就在前面等着他。
众所周知，政策是决策的产物；在这里，作者却想强调政策是决策产生的对策。
对策是需要考虑对方的策略和反应的。
“社会是由无数个别的人、或经济单位构成的，他们是不同的行为主体，也是不同的利益主体，不同的人或企业的特殊利益（至少是特殊的‘品味’），是相互冲突的”，“因此，一旦涉及到‘社会决策’或‘公共选择’，几乎不可能存在令大家、全体都满意的情况”1。
既然有人会不满意，就会有意见和行动。
这样，政策分析者就要考虑，怎样才能让更多的人满意；不满意的人会怎样行动；政策内容和策略是否能应对那些人形形式式的对策和行动。
如果只是在事后惊呼“你居然有对策”，分析工作的失败大概已经是既成事实了。
一、对个人的利己性假定这似乎是一个老生常谈的问题，但却是分析者不能不追究的问题。
几乎所有涉及“人”的学科，都有关于人性的假定。
像管理科学中的X人假定、Y人假定；经济学中的经济人和理性人假定；政治科学中的“善、恶”假定等等。
不同的假定将导致不同的学科逻辑。
各学科对人的假定又具有共通之处，例如政治科学中的性恶论与经济学中的经济人假定，都突出了人的自私特性。
《公共政策学》第一章公共政策学的学科要素(一)公共政策学的基本概念1. 公共政策学：公共政策学是这样一门学科，它尽可能的运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探索其固有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究结果转化为政策实践。
2.政策研究、政策分析和公共政策学的概念：政策研究、政策分析、公共政策学是明显差异的三个概念。
政策研究的内涵：①研究的主体是学术取向的职业学问家。
②研究活动关注的重点和研究范围是政策内容、政策过程和政策产出，发现和验证政策与其主体和客体之间、与有关社会和自然环境诸因素之间的因果关系。
因此，政策研究是一门科学。
③研究的目的或目标是构建政策理论，创设研究方法，推动学科发展。
④对研究成果的社会反响的期待是获得学术界同僚的肯定。
政策分析作为学术术语是由美国耶鲁大学教授林德布洛姆于1956年出版的《政策分析》一书中首先提出的。
政策分析的内涵：①研究的主体或者政策分析者是应用取向的政府机构和其他公共组织内部的专业人员，以及民间智库的政策研究人员。
②研究活动关注的重点或研究范围是“为了政策而分析”，即分析是一个基于政策、政策目标之间的关系，研拟备选方案并从中选择能最大限度地实现该目标的最优方案，以及对政策结果进行科学评估，以期改进政策系统、提高政策质量的过程。
③政策分析的目的或目标是为了公共组织特别是公共权力机关的决策者规划和解决社会现实问题的政策蓝图。
④对研究成果的社会反响的期待是被决策者采用并达到预期的效果。
公共政策学的内涵：①这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策，也就是公共决策。
②这门学科具有准科学的特征。
③由于这门学科所涉及的对象范围是与人类生活有关的全部领域，政策的制定和执行涉及并需要各个学科的知识，所以在学科内容上这门学科具有跨学科或多学科交叉、渗透、综合的特征。
④学术研究与应用研究相结合、理论与实践相结合、知识创造与权力运作相结合，是这门学科的又一显著特征。
