浅析我国财税体制改革

浅析我国财税体制改革

【摘要】 在十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，第五部分重点论述了“深化财税改革”，同时《决定》突破了将财政视作单纯经济问题的旧思维，创造性地将其提升到“国家治理的基础和重要支柱”的高度，体现了我国当前对于财税改革的重视以及治国理念上的重大转型。本文针对当前财税体制中存在的不利于科学发展、国家长治久安、明晰政府与市场界限、建设廉洁高效政府等问题进行分析，并且结合十八界三中全会提出的从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面给出改革建议。

【关键词】 财税体制改革 预算管理制度 税收制度

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。这就是我国当前税制改革的目标，我国税制改革还存在着众多难以解决的问题值得我们注意，所以我们必须时刻绷紧改革的这根弦，尽早完善我国的财税体制。

一、我国财税体制存在的问题

1、预算的透明度不够，机动财力规模过大，预算支出制度约束依然软化

近些年预算支出中的其他支出项目占总支出的比重为10%～12%，规模达到2 000多亿元，并呈现逐年扩大之势。其他支出在建国初期和改革之初只占预算总支出的1%～3%左右。其他支出的资金究竟如何使用了、其使用方向和效益如何，透明度差，随意性很强。其实质是预算的机动财力过大，反映了国家预算支出制度约束力和民主监督的弱化。政府的这种机动财力的扩张之势违背了预算的统一性、透明性和民主原则，不利于财政支出结构的优化、财政资金效益的提高以及强化预算对政府行为的约束。

2、宏观税负不合理

我们这里提到的“宏观”是指一个国家，而宏观税负就可以通过国家一定时期政府获得收入总量占同期的GDP的比重来衡量。政府获得收入总量的表示方法有多种，譬如说税收收入、财政收入、政府总收入等。收入表示方法不同，计算出的宏观税负比重也存在较大差异，以10年为例，通过计算得出的宏观税负为18.03%、20.4%、30.51%.从这里可以看出，我国的税负水平已经达到中等收入国家的水平，并与一些发达国家的水平非常接近，但是这与我国现状极为不符。现阶段我国还没有达到先进国家水平，社会发展程度也不是很高，而宏观税负偏高，会造成企业和居民的负担过重，这极其不利于居民整体收入水平的提高和企业的长远发展，若是宏观税负始终保持这种偏高不下的情况，势必会对居民的消费水

平和扩大内需战略方针的实施带来影响。

3、中央与地方、地方政府间的财政体制离规范、科学、稳定的制度目标有较大距离

中央财政与地方财政、地方政府间的分配关系还未完全理顺，“分税制”体制不健全，规范的转移支付制度正在建立的过程中，财政对地区差距和城乡差距的调节还很有限。具体表现在两个方面。

（1）1994年分税制改革以后，中央财政和地方财政的事权和财力划分又几经变动，目前事权划分还不十分明确。自1998年以来，事权呈现下放的态势，财权呈现上收态势，体制处于不稳定状态，地方政府与中央政府之间分配关系仍以相互“博弈”为特征。

（2）分税制的几次调整以财力向上集中为主。1994年分税制改革只是明确了中央政府和地方政府的财力和财权划分，并没有对省级以下各级政府之间的体制调整指明方向，各地省级政府纷纷仿效中央的做法，加强本级政府的财力，从而造成省以下地方政府财力的上收，而规范的转移支付制度建设又相对滞后。导致基层政府财政资金拮据，在中西部经济欠发达地区，财力向上级财政集中的往往是基层财政用于“吃饭”的钱，但相当一部分转移支付下来的资金却用于建设。转移支付资金的中间截流相当严重，能够真正到达县乡基层财政的资金甚少，使得基层财政发放工资困难（不可否认存在着基层政府机构和人员膨胀问题），基础教育、农村卫生医疗等基本公共服务的资金缺口很大。

4、转移支付制度的规范性和透明性不足

这方面的不足主要表现在以下四点：其一，现行转移支付项目设置过多，且实际操作不规范，难以与国际接轨；其二，“税收返还”仍然在中央对地方财政补助中占据至关重要的地位；其三，一般性转移支付规模较小，不足中央对地方转移支付比例的十分之一，而相比之下，专项转移支付规模过大，同时存在使用不规范、种类设置不科学的问题；其四，我国转移支付标准一致沿用“基数法”的方法进行确定和分配，导致中央地方财政的转移支付情况不合理。

5、税制结构缺乏合理性

目前我国税制结构存在十分严重的不合理现象，具体表现在一下几个方面：（1）税收的整体覆盖范围较窄且税种的种类也不够完善。导致这一问题的根本原因是我国尚未建立与不动产保有环节相关的财产性税种，并且与提供公共服务相关的税种也比较缺乏，除此之外，一些可以对社会分配功能其调节作用的税种也尚未纳入到税种体制中；由此可见，对我国当前的税种进行健全和完善已经势在必行；（2）主体税种的结构十分不合理。我国虽然已经实行了双主体税制，即流转税与所得税并重，然而，真正意义上的双主体税制结构尚未形成，税制基本上以流转税为主。如实不能尽快改变这一现状，会对主体税种间的配合以及收入的再分配造成一定程度的影响；（3）资源税的计税依据弹性不足。一直以来，我

国的资源税采取的都是从量定额征收的方式，这种征收方式很难对资源过度开采起到抑制作用，既不利于资源的合理开发和利用。

二、财税体制改革的建议

1、改进预算管理制度

实施全面规范，公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字状态向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政支出增幅或者生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。

2、完善税收制度

深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品以及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推进环境保护费改税。

按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。完善国税、地税征管体制。

3、进一步转变财政职能，调整和优化财政支出结构，基本建立起公共财政支出体制

随着政府职能的进一步转变，目前财政职能中的经济建设职能要进一步缩小，财政的财源建设要以市场机制为基础，打破地区分割，消除地区封锁。通过进一步调整和优化财政支出结构，形成以满足社会公共服务需要为主体的财政。为此，在未来十年，一是要逐步降低目前财政支出中经济建设费的比重，逐步缩小基本建设支出规模。二是对事业单位经费的供给和管理体制进行实质性改革，对卫生医疗、高等教育的体制进行改革，引入市场机制，充分运用非政府财政资金发展科技、高等教育以及部分医疗保障事业，促进各项社会事业的发展。同时控制财政对这部分事业经费支出的增长，并逐步减少这部分支出的比重。三是提高财政对基本社会保障支出的比重，增加对农村基础教育和基础医疗卫生建设的投入。

三、结语

应该看到，财税改革是一个纷繁复杂的工程，改革当中也不可能事无巨细，面面俱到，选择好改革的突破口非常关键。这里，就要从事物的普遍联系和动态发展出发，抓住主要矛盾，选择对整个财税体制改革具有重要支撑作用的关键点作为突破口。从近期看，无论是出于政府间财政关系在现代财政制度中重要的环境保障作用层面的考虑，还是从“营改增”的全面推行引起的地方政府收支危机的现实困境出发，当前财税改革的关键都是要平衡中央和地方财政利益，调动中央和地方两个积极性。可以说，如果这方面没有突破，财税体制改革的其他方面也难以进行。更应该看到，与事权和支出责任相适应的改革就会牵涉到以分税制为基础的税制安排，即财力如何配置问题。但未来是按照税种划分中央税和地方税，还是在税种之间调整分成比例，还有待在税制改革中逐步完善，同时也为这次改革留下了增进空间。

纵观我国的财税体制改革历程，财税体制改革已不仅仅只是实现自我的完善，而是具有适应和保障整个转轨进程的双重作用；财税体制改革也已不再是只局限于经济层面，而是覆盖政治、社会和文化等多个范畴，涉及政府与市场、政府与企业、中央与地方等多方面利益，关系行政、金融和户籍等多维度改革的制度安排。可以说，财税体制改革是一项事关治国安邦、强国富民的重大改革，也是全面建成小康社会的关键领域改革。当前，我国经济社会发展都正处于转型升级的关键期，如何通过深化财税体制改革，进一步释放市场活力，更好地发挥政府作用，关系到国家治理体系和治理能力现代化建设的成败，更关乎能否实现中华民族伟大复兴中国梦。

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