公众参与及其在中国的发展

推进参与式的民主决策提出了具 体意见： “各级决策机关都要完善 重大决策的规则和程序， 建立社 情民意反映制度， 建立与群众利 益密切相关的重大事项社会公示 制度和社会听证制度等。” 在党的 十七大上胡锦涛总书记又进一步 提出， “坚持国家一切权力属于人 民， 从各个层次、 各个领域扩大 公民有序政治参与， 最广泛地动 员和组织人民依法管理国家事务 和社会事务、 管理经济和文化事 业。” “要健全民主制度， 丰富民 主形式、 拓宽民主渠道， 依法实 行民主选举、 民主决策、 民主管 理、 民主监督， 保障人民的知情 权、 参与权、 表达权、 监督权。” “推进决策科学化、 民主化， 完善 决策信息和智力支持系统， 增强 决策透明度和公众参与度， 制定 与群众利益密切相关的法律法规 和公共政策原则上要公开听取意 见。”
选举为核心的代议制民主的本身。 经济主体日益成长和壮大， 独立、
第二， 公众参与不包括街头 多元化的利益产生独立和多元的
行动和个人、 组织的维权行动。 权利诉求。 而旧的以管制为目的
我度， 它强调政府的开放 政府在市场化过程中自身也被利
（这些在政府中的弱势部门） 远 不足以抵御其他强势部门和地 方政府的违法， 公众参与能帮 助政府实现目标， 抗衡地方政 府和企业的违法行为。 在城市 规划中， 推行公众参与将从根 本上有利于和谐社会的建立。 公众参与可以从根本上解决当 前城市拆迁中出现的 “钉子户” 和暴力拆迁问题。 没有公众参 与的城市规划必然导致大量的 上访和暴力抗争， 强拆是造成 城市居民与政府冲突和社会不 稳定的重要原因。 有事先的公 众参与， 就不容易有事后的暴 力抗争。 可见， 公众参与是建 立和谐社会的最重要途径。
在我们国家在很多领域迫切 需要公众参与， 公众参与能给政 府决策和治理提供丰富的制度资 本， 如果建立某种公众参与制 度， 就可以大大改善政府决策和 治理状况， 从而提高政府的合法 性， 更好地实现 “以人为本” 的 执政理念。 公众参与还可以提高 政府依法行政的法治水平。 如在 环境保护、 城市拆迁中的文化遗 产保护等方面， 靠政府主管部门
度重视。
府的信息公开和透明化程度高。
第三， 政府改革型。 目前政 公众参与以有效的信息为基础。
府采用的公众参与方式主要有听 没有充分透明的信息， 公众只能
证、 公开听取公众意见、 展示和 是 “盲参”， 提出的意见就没有意
咨询、 民意调查、 座谈会等， 方 义。 在绝对意义上甚至可以说知
法简单， 形式有限， 而且这些形 情权是参与权的前提， 缺少充分
备的制度条件至少是以下方面：
效性局限， 另一方面说明公众参
第一， 以
选举为基础的
对公民负责任
的政府。 只有
这种责任才能
促进公众的意
见得到政府的
真心倾听， 政
府才会真正尊
重公众的意
见， 而不敢忽
视民意。
第二， 政 图片为听证会会场。
34 2009/4
热点研究
与在中国还是具有相当大的发展 前景， 特别是政府信息正在走向 公开和透明， 公民社会正在逐步 形成， 特别是网络社会和公共空 间的形成， 为公众参与提供了一 定的空间。
公众参与要以选举代议制民 主为基础和条件， 但并不是没有 选举民主就完全不能做参与式民 主。 即使在威权政府下， 参与式 民主也对改善决策和治理起到很 好的作用。 参与式民主一般在地 方政府和基层公共机构实行， 它 不会影响到政权稳定， 而是一种 法律秩序范围内的民主。 所以它 也会受到威权政府的青睐， 从而 使参与式民主获得现实政治的合 法性。
有诚意听取并吸纳公众的意见， 益化了， 因而公器私用侵害公民
公众参与的核心环节是政府与公 权利也非常严重。 如城市拆迁和
农村征地中的
利益掠夺和利
益侵害就是这
种表现。 中国
近几十年城市
现代化高速发
展过程中， 城
市规划几乎是
没有作用的，
有顺口溜说：
中国公民的权利保护要求通过社会的、 传媒的、 司法的和 政治参与的各种途径表现出来。 图为抗议厦门PX 项目的群众。
二是公众提出的公共议题， 得不到政府的反应， 并不能成为 有效的公众参与， 而只是一些公 众的行动或建议。 少数公众议题
2009/4 33
热点研究
通过各种因素成为公众参与很好 的案例， 但是， 它有不可复制性， 而不能成为制度。 这是中国公众 参与的困境。 所以， 中国公众参 与具有以下特点：
第一， 外力推动性。 中国的 公众参与不少是自下而上、 由外 至内的压力推动的。 纵观公众参 与的历史发展和横观公众参与许 多有影响的标志性的公众参与事 件， 无不以公众推动和来自民众 的压力有关。 公众发动公众参与 提出公共议题的方法主要有： 向 政府上书、 提出政策或法律专家 建议稿， 提起法律程序如行政诉 讼等， 在媒体上作出报道、 发表 评论， 提出公开质疑等。 公众参 与的这些手段的作用在于让某一 事件成为公共事件， 进入公众视 野。
公众参与的对象包括： 立法、 公共政策制定和公共事务决策、 公共治理。 公众参与的方法是参 与双方能产生互动的各种行为。 所以， 我们所说的公共参与排除 以下两点：
第一， 公众参与不包括选举， 不等于政治参与。 我们研究的公
32 2009/4
热点研究
众参与不是泛泛意义上的公众参 事件， 使公众参与越来越成为中
衡， 效果也殊异。 公共参与这个概念强调公共
机构和公众在公众参与过程中的 互动性。 其中， 公共机构是公众 参与的主体， 而且是主导方。 公 众是参与方， 一般是被动方。 但 是中国公众参与有自己的特点， 公众还不完全是被动方， 有时在 公共机构决策和治理过程中， 公 共机构没有主动开放公众参与的 情况下， 来自民间的和社会的力 量通过媒体、 网络等公众舆论的 手段， 对某一公共决策或治理行 为施加影响， 迫使公共机构与公 众产生互动过程。 只有单方的行 动而没有互动过程的行为不能称 为公众参与。
公众参与从根本上改变了政 府传统的获取民意的方法， 由封 闭转为公开透明， 由政府和官员 主导一切变为公众能主动参与， 特别是利害相关人有权利参与。 可见， 公众参与使政府的决策治 理过程由过去的 “官控” 变为 “民动”， 从而使决策和治理变得 更加科学、 客观和反映民意。 公 众在公共决策和治理过程中也能 有相当大的主导作用， 因而官员 就不能主导一切。 这是公众参与 最大的功效。
第二， 媒体传动性。 公众参 与靠多种合力作用才有效， 媒体 在其中起着关键性的传动作用。 由于公众参与很多靠外发型的推 动， 而不是靠政府内在的动力。 所以某一种力量有时很难改变政 府的决策， 参与的发生往往通过 某个学者或公民发起， 律师或权 威专家起来支持， 各种媒体或网 络集中报道， 从而引起政府的高
来。 公众参与之所以在中国得到
公众参与成为广泛的社会行 较快发展， 还因为它得到了政治
动和热门的政治话语是本世纪初 上 的 认 同 。 党 的 十 六 大 提 出 ：
以后的事， 特别是 2003 年以后发 “健全民主制度， 丰富民主形式，
生一系列的公众强烈要求参与的 扩大公民有序的政治参与。” 并对
公众参与在中国的概念
公众参与的概念和理论大约
是 1990 年代开始传入中国， 并逐 步升温、 兴起。 近年来还有一些 初步研究公众参与的著作问世。 但公众参与在我国还仅是地方性 实践， 对这一理论研究仍然非常 缺乏， 日常大众乃至一些政治家 使用公众参与的概念还较为模糊 而缺乏科学的确定性。
公众参与在当前中国的发展 主要可分三个层面： 第一， 在立 法领域， 公众参与主要有两个方 面， 一是立法听证， 二是立法游 说。 第二， 在政府决策和公共治 理领域， 公众参与主要有环境保 护、 公共预算、 城市规划、 公共 卫生、 公共事业管理等。 第三， 在基层治理方面， 公众参与主要 有： 一是农村村民民主治理， 二 是城市社区中的民主治理， 三是 新型居民区中的业主自治。 另外， 从推动公众参与的社会力量的角 度， 我们专门对非政府组织、 学 者和律师， 以及媒体在公众参与 中的作用和角色进行了研究。 这 些领域中的公众参与发展很不平
行示威罢工等街头行动， 街头行 由于没有公众参与。 中国公民开
动是一种意见表达， 但不是一个 始越来越强烈地、 自发自觉地为
政府与公众互动决策和治理的过 自己的权利而斗争。 权利保护的
程。 意见表达与公众参与是不同 要求通过社会的、 传媒的、 司法
的。
的和政治参与的各种途径表现出
公众参与在中国的发展特点
正是在以上背景下， 中国的 公众参与出现方兴未艾之势。 从 具体公众参与案例来看， 有一些 是地方政府的改革创新， 有一些 学者推动的试点， 有一些是公众 推动起来的公共事件。 它的发动 形态有两种：
一是政府主动提出的公共议 题进行的公众参与， 政府主导参 与。 其中有一些是真实的参与， 如在环保方面和立法方面， 这些 参与取得了良好的效果。 也有一 些是假参与， 参与只是为了过法 律关， 甚至通过程序把参与变为 操作的结果。
热点研究
公众参与及其在中国的发展
蔡定剑
所 谓 参 与 （ Participation） ， 就是让人们有能力去影响和参加 到那些影响他们生活的决策和行 为中去； 而对公共机构来说， 参 与就是所有民众的意见得到倾听 和考虑， 并最终在公开和透明的 方式中达成决议。 公众参与作为 一种制度化的民主制度， 应当是 指公共权力在作出立法、 制定公 共政策、 决定公共事务或进行公 共治理时， 由公共权力机构通过 开放的途径从公众和利害相关的 个人或组织获取信息， 听取意见， 并通过反馈互动对公共决策和治 理行为产生影响的各种行为。 它 是公众通过直接以政府或其他公 共机构互动的方式决定公共事务 和参与公共治理的过程。 公众参 与所强调的是决策者与受决策影 响的利益相关人双向沟通和协商 对话， 遵循 “公开、 互动、 包容 性、 尊重民意” 等基本原则。