农村土地管理问题分析

赁 、 人承包、 他 委托经营等多种形式 ， 也可 以用于抵押 、 担保等 进行 其 他经 营 或融 资 。
３ 土 地征 用存 在 的 问 题 及 改进 方 法

宪法规定 ， 国农村土地实行劳动群众集体所有制。农村土地 我 对 农村土地 的征用是 目前 比较敏感也是农民反映比较强烈、 矛 的经 营权 也不是直 接赋 予农 民， 根据 我国《 土地管理 法》 《 和 农村 土 盾比较突 出的一个问题。有 的学者把我 国现在的征地活动 比喻为英 地承包法》 的规定 ， 土地经营权属于农村 集体经济组 织或者村 民委 国历史上的“ 圈地运动” 。这 当然有失偏颇 ， 是对我国工业化 、 城市化 员会 、 民小组 ， 民通过与具有经 营权 的发包 者订 立承包经 营合 村 农 发展战 略的误解 。 但对现行的征 地制度和征地工作 中的失范性确实 同取得土地经 营权。这表明农 民的土地经营权是一种契约权利或合 需要 加 以研 究和 改进 。 同权利。既然是契约权利 ， 就在 一定程度上取决于 发包 方和承包 方 按照我国《 土地管理法》 的规定 ， 国家 为了公共利益的需要 ， 可 的主观意思表示 ， 别是发包 方的主观意志 ， 特 而且既然是合同权利 ， 以依法对集体所 有的土地 实行征用 ；任何单位和个人进行建设， 需 那么合同就有可能因为某 些原 因修改、 变更、 终止甚至毁约。 要 使 用 土地 的 ， 须 依 法 申请 使 用 国 有 土 地 ， 依 法 申请 使用 的 国 必 其 根据农村土地集体所有的特点 ， 以将集体所有制界定 为劳动 可 有土地包括 国家所有的土地和 国家征 用的原 属于农 民集体所 有的 群众集体共有。实行集体共有与集体所有制的本质是 相吻合的 ， 不 土地。 在现 实生活 中， 对农村集体土地 的征用主要有三部分 ： 一是公 需要改变农村土地的所有制性质 ， 符合我 国社会主义制度 的特征和 共设施和公益事业 的需要 ， 二是 工业 发展 的需要 ， 三是商业开 发的 国家宪法、 法律 关于所有制的规定 ： 同时又赋 予 了劳动群 众集体 内 需要。存在 的问题是 ： 一 ， 第 无论哪种情况的土地征 用， 都是对土地 的农民对土地的产权属性 ，但这种产权是集体 内农民的共 同产权 ， 所有权性质 的改 变 ， 将集体所有 改变为国有 ， 对农村集体和农 民而 具有不可分割性。 言都是 采取补偿 的办法 ， 没有体现土地所有权 的价值和土地所有权 ２ 充分 发 挥 村 民 委 员 会 的管 理 职 能 转移应 当支付的对价。 第二 ， 集体土地征用后， 政府通过土地使用权 按照我国《 土地管理法》 《 和 农村土地承包法》 的规定 ， 农民集体 的有偿转让获得较多的地价收入 ， 但没有更 多地用于失地 农村和农 所有的土地 由农村集体经济组织或者村 民委 员会 、村 民小组经 营、 民的经济发展 的投入。除 了公共设施和公益事业 的征地外 ， 为工 作 管理。农 民集体 所有的土地属于村 农民集体所 有的， 由村集体经济 业用地和商业用地的集体土地征用后 ， 由政府进行土地使用权 的有 组织或者村 民委员会发包 ； 已经分别属于村 内两个以上农村集体经 偿 转让。农 民集体土地不能直接进入一级市场 ， 需经政府征用 变成 济组织 的农 民集体所有的 ， 由村 内各该农村集体经济组织或者村民 国有土地后进入一级市场 ， 然后进入二级市场。政府通过对一级市 小组发包。事实上现在普 遍的情况主要是 由村 民委员会 、 村民小组 场的控制获得高额 的地价收入。商业用地使用权都要在二级市场上 行使农村土地 的经营权 ， 为土地承 包经 营的发包人 ， 作 农村集体经 挂 牌 上 市 ， 交 易价 格 远 远 高 于 征 用 土 地 时 的 补 偿 价 格 。对 工 业 用 其 济组织多数 并没有真正发育起来或者只是形式上存在。 这样的体制 地 的使用权 ， 方政府往往 出于吸 引投资的 目的 ， 地 转让价格较低 ， 但 导 致 了农村 土地 经 营权 和 管理 权 的合 二 为一 ， 成 了 土 地 经 营权 和 形 通 过 土 地 对 工 业 的投 入 可 以增 加 税 收和 财 政 收 入 。 管 理 权 的 混 同。村 民 委 员会 具 有 办理 本村 的公 共 事 务 和 公 益 事业 的 对农村集体土地的征用应该具 有公平性和合理性 ， 要体现土地 职能 ， 同时也具 有协助 乡、 的人 民政府开展工作 的任务。可以根据 镇 所 有权 转移的产权价值 、 民的社会保障价格 、 农 失地农村和农 民经 法律规定 或者 乡镇人 民政府 的授权或指派 ， 在本村范围内从 事一定 济持续发展和生活水平提高的需要。 最有效的办法是按照市场经济 的带有行政属性的管理工作。村 民小组是村 民委 员会设立的内部 自 模式改造农村集体 土地的征用制度 。对公 共利益需要的用地 ， 以 可 治单位 ， 与村民委员会具 有同样 的性质 。因此将 农村集体 土地 的管 改征用补偿为政府征购 ， 由政府参照土地的市场价值 确定合理 的征 理权由村 民委员会、 村民小组 行使 ， 是合理的 ， 也符合 法律原则 。农 购价格 ， 通过征购取得 ， 随之土地的所 有权 发生转移 ， 变为国有 。征 村 集体 经 济 组 织 应 当成 为 农 民发 展 生 产 经 营 的 合 作 经 济 组 织 ， 民 农 购具有行政和 法律 上的强制性 ， 无须进入土地市场。如果在现 阶段 可以按 照 自愿的原则参加 ， 以发展经济 为 目标 ， 而不应成 为带有行 政化色彩 的组织 ， 不应该赋 予其 农村土地管理 的职 能。农村 的土地 补偿标准并逐 步接近土地市场价值 的办 法， 作为过渡措施 。同时需 经营权根据农村土地集体共有的思路 ， 从农村集体经济组织或村 民 要 严 格 界 定 “ 共 利 益 需 要 ” 内容 和 范 围 ， 公 的 并进 行 法定 化 。对 于 商 委员会、 民小组 中分离出来 ， 接、 整地给予集体 内的农 民， 村 直 完 由 业开发和工业 建设用地 的征 用应 当通过市场行为取得 ， 变目前的 改 农 民独 立 、 自主 地 行 使 。 土地二级市 场 ， 构建单 一的土地交易市场 ， 允许经 政府批准征用 的 集体土地管理要进一步放宽放活土地经 营权。放活土地经 营权 农村集体土地直 接进入土地市场交 易， 一旦 交易成 功 ， 在土地使用 不仅 可以合理利 用土地资源 ， 促进农村 生产 力 的发展 ， 而且 可 以提 权转让给 出资受让 者的同时 ， 土地所有权转 变为国有 ， 由政府土地 高 土地收益 ， 增加农 民收入。 一是增 强土地经营 的灵活性。 国家对土 主管部 门负责行政登记。这样对农村集体土地的征用不再采取补偿 地 实行用途管制制度 ， 将土地分为农用地、 建设用地和 未利 用土地 ； 的办法 ， 土地所在 的农村集体和农 民可 以在市场 的公开 交易中获得 农用地是直 接用于农业生产的土地 ， 包括耕地 、 草地 、 地、 林 农业水 较高的土地 收入。其获得的土地收入主要用于 失地农村和农民组织 利用地、 养殖水面等。实行土地用途管制、 按照国家规划用地是非常 新的生产经营以及用于 建立失地 农户和农民的社会保障 ， 当然可 以 必要的 ， 但是对农村土地 的经营不能 限制过 死 ， 当允许 在农业范 应 从土地交易收入中征收部分土地交易和土地转让税 。 地方政府 为了 围和 与 农业 相 关 的领 域 根 据 市 场 需 求 自主 选 择 经 营 内容 、 经 营 方 吸引投资的 目的需要降低投 资者土地成本和其他投 资成本的 ， 可以 式， 强化经营的灵活性。 二是强化土地经 营权流转。 农民依集体共有 采取财政补贴和其他的政策优惠措施 。 权取得的土地经 营权具 有相对 完整的权利 属性 ， 排除 了经 营权 的流
管理 科学 童
农村 土地 管理 问题分析
高锐 崔垄峰 （ 齐 市 土资 勘 规 设 ） 齐 哈尔 国 源 测 划 计院
摘 要： 随着新农村建设的不断深入 ， 现有的土地制度在一些方面 已经显 转需要经过 农村 集体经济 组织 或村 民委 员会、 民小组批准的法律 村 现出与农村生产力发展的不适 应性 ， 需要 加以改进和 完善 ， 以更好地促进农 障碍 ， 增强 了土地流 转的自由性。土地经营权的流 转可 以有入股 、 租 村经济发展 ， 加快全面建设小康社会 目标的实现。 关键词 ： 农村 土地管理 问题 １农 村 土 地 集体 所 有