论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界冷铁勋2012-08-03 10:22:38 来源：《政治与法律》2012年第6期摘要:《澳门基本法》没有规定普选行政长官的目标，将来澳门若选择普选行政长官的制度，涉及《澳门基本法》正文的修改。
在现行《澳门基本法》的框架下，行政长官的产生办法虽可根据澳门特别行政区的实际情况依法作出适当修改，但仍有一定的法律边界。
首先要受到国家对澳门既定的基本方针政策的限制；然后还要受到《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法基本制度安排的限制；最后还要受到《全国人民代表大会常务委员会关于澳门特别行政区2013年立法会产生办法和 2014 年行政长官产生办法有关问题的决定》所规定的“两个产生办法”修改时应遵循的原则的限制。
关键词:行政长官；产生办法；修改；法律边界；澳门基本法一、问题的提出根据《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》（以下简称《解释》）的规定，2009 年及以后澳门特别行政区行政长官的产生办法和立法会的产生办法，可以进行修改，也可以不进行修改，是否需要修改，由行政长官向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会依照《澳门基本法》第四十七条和第六十八条的规定，根据澳门特别行政区的实际情况予以确定。
上述《解释》虽然是因应澳门特区政府就 2013 年立法会产生办法和 2014 年行政长官产生办法（以下简称“两个产生办法”）是否需要修改而作出的，但根据《解释》的规定内容，随着澳门社会的不断发展进步，澳门特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法可根据澳门的实际情况依法适时作出适当的修改。
关于行政长官的产生办法，《澳门基本法》没有如《香港基本法》那样，规定一个最终达至普选的目标。
根据《澳门基本法》起草委员会政治体制专题小组最后一次会议的工作报告，《澳门基本法》第四十七第一款“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生”的规定，并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度。
那么，在现行《澳门基本法》没有就行政长官的产生办法规定一个最终达至普选的目标的情况下，如果将来澳门选择选举行政长官的制度，是仅仅通过修改《澳门基本法》附件一就可实现，还是涉及修改《澳门基本法》正文的规定呢？因为《澳门基本法》正文的修改和附件一的修改是两种不同的法律程序。
此外，在没有依法确定普选行政长官的目标之前，对《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的规定进行修改时，又如何确定它的法律边界？换言之，它在法律上应受到什么样的限制？这些问题都非常值得研究，对于正确理解《澳门基本法》关于行政长官产生办法的规定也很有必要和意义。
本文拟就澳门特别行政区行政长官产生办法修改的上述问题作一探讨。
二、确定普选行政长官的目标涉及《澳门基本法》正文的修改程序《香港基本法》在其正文的第四十五条专门规定了行政长官的产生办法最终达至普选产生的目标，因此，香港特别行政区行政长官实行普选的时候，只需按照修改《香港基本法》附件一的程序进行便可，无需涉及《香港基本法》正文的修改程序。
《澳门基本法》正文没有明确规定行政长官的产生办法最终达至普选的目标，如果将来澳门确定选择普选行政长官的制度，是否也一样只需按照修改《澳门基本法》附件一的程序便可解决呢？对此，有着两种截然不同的意见。
第一种意见认为，既然《澳门基本法》正文第四十七条第一款规定行政长官在当地通过“选举或协商”产生并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度，那么，澳门实行普选行政长官的制度时，就像香港一样，只需按照修改《澳门基本法》附件一的程序便可实现，无需修改《澳门基本法》的正文，因为正文第四十七条第一款中的“选举”未排除选，无需再修改正文。
第二种意见则认为，《澳门基本法》正文中就行政长官产生办法没有规定最终达至普选目标，不是漏写，也不是写与不写都一样，它表明《澳门基本法》的现行框架下，没有作出普选行政长官的制度安排。
因此，澳门要实行普选行政长官的制度，涉及《澳门基本法》正文的修改问题，不是仅仅通过修改《澳门基本法》附件一就可解决的。
从表面上来看，第一种意见，似乎是有一定道理的：《澳门基本法》正文第四十七条第一款中行政长官在当地通过“选举或协商产生”的规定并未排除将来选择普选的可能，所以，澳门在将来选择普选行政长官的制度时，仅需通过修改《澳门基本法》附件一的规定便可，因为正文第四十七条的规定已经包含了可以选择普选的制度安排。
然而，按照这种意见的逻辑，那《香港基本法》正文第四十五条完全没有必要再写上一款，专门规定行政长官的产生办法最终达到普选的目标。
因为，按照同样的解释，《香港基本法》正文第四十五条第一款中行政长官在当地通过“选举或协商产生”的规定，同样未排除将来香港选择普选行政长官的制度，所以，有了第四十五条第一款的规定，完全没有必要再写上另一款专门去规定行政长官的产生办法最终达至普选的目标。
由此看来，在基本法的正文中写上与不写上行政长官的产生办法最终达至普选的目标还是有区别的。
作为一种宪制性法律，有关的内容写与不写绝不是没有法律意义的。
《澳门基本法》没有写上最终达至普选行政长官的目标，说明在《澳门基本法》的现行框架下，没有作出普选行政长官的制度安排，这应该是一个不争的客观事实，否则，也就不会有人提出要普选行政长官，而是像香港那样直接奔向普选的时间表和路线图了。
尽管《澳门基本法》第四十七条第一款中行政长官在当地通过“选举或协商产生”并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度，但也不能据此就认为《澳门基本法》的现行框架下已经有了普选行政长官的目标。
是否有普选行政长官的目标，关键还是要看《澳门基本法》有没有作出明确规定。
正如全国人大常委会副秘书长乔晓阳在 2012 年 3 月 1 日与澳门各界人士座谈会上讲话中所指出的那样，“由于没有规定一个普选目标，这就决定了澳门特别行政区两个产生办法的修改，同基本法其他条文一样，只能立足于特定时期澳门的实际情况作出适当的修改，以后有需要再作修改，而不能在基本法之外设定一个目标，然后提出所谓时间表”。
1由此看来，《澳门基本法》的现有框架并没有确立行政长官最终普选的目标，虽然这并不意味着澳门日后不能朝最终普选目标迈进，但要在现行《澳门基本法》中确立这一目标的话，并不是简单通过修改《澳门基本法》附件一所能解决的，它实际上涉及修改《澳门基本法》正文的问题，因为在《澳门基本法》的现有框架下，要求普选行政长官的主张，实际上是要在现行《澳门基本法》第四十七条所规定的内容的基础上增加新的内容，使《澳门基本法》正文关于行政长官产生办法的规定与《香港基本法》的表述一样。
任何对现行《澳门基本法》第四十七条内容的增减，无疑是对该条文的修改，无疑是对基本法有关行政长官产生的框架规定作出重大改变，这已不属于对基本法附件一是否需要修改的问题了，而是对基本法正文是否需要修改的问题了。
当然，由于《澳门基本法》正文第四十七条第一款中行政长官在当地通过“选举或协商产生”的表述，在内容上并未排除澳门将来选择普选行政长官的制度，确实容易使人形成这样一种理解：只需修改《澳门基本法》附件一便可实现普选行政长官制度安排。
鉴此，若将来澳门选择普选行政长官的制度，是仅仅通过修改《澳门基本法》附件一即可实现，抑或是要通过修改《澳门基本法》正文的程序来实现，届时最好是通过全国人大常委会释法的形式予以明确。
在《澳门基本法》现行框架没有规定最终达至普选行政长官目标的前提下，就《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的修改，只是一种根据澳门实际情况的适当修改，仍有一定的法律边界，仍要受《澳门基本法》及全国人大常委会有关决定等的限制。
三、行政长官产生办法的修改受国家对澳门既定的基本方针政策的限制《中葡联合声明》第二条明确规定，中华人民共和国根据“一个国家，两种制度”的方针，对澳门执行的基本政策，将由中华人民共和国全国人民代表大会以中华人民共和国澳门特别行政区基本法规定之，并在 50 年内不变。
为了确保《澳门基本法》中关于国家对澳门的基本方针政策的规定内容保持不变，《澳门基本法》对其修改在程序上作出了非常严格的限制。
例如，将修改提案的门槛提高，规定只有全国人大常委会、国务院和澳门特别行政区才享有修改提案权；设置相关的前置程序，规定澳门特别行政区的修改议案须经澳门特别行政区全国人大代表的三分之二多数、澳门特别行政区立法会全体议员三分之二多数和澳门特别行政区行政长官同意后才能提交，幷且规定所有的修改议案在列入全国人大议程前，均应先由澳门基本法委员会研究并提出意见。
除此之外，《澳门基本法》还在其第一百四十四条第四款特别规定：“本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对澳门既定的基本方针政策相抵触。
”在新中国立法史上，除《香港基本法》外，这是第二次明确在一部法律里边规定了限制修改的内容。
作为由国家最高权力机关的全国人大制定并通过的法律，自身对其修改的内容作出严格的限制，这也是非常罕见的。
有学者认为，“基于宪法所确认的人民主权，人民（通过全国人大）在任何时候都有制定、修改和废除任何法律的自由，这就必然意味着人民或全国人大先前制定的法律，在实体规范方面不能约束后来的人民或全国人大。
全国人大先前制定的法律，在发生效力之后，后来的全国人大仍拥有完全的权力修改或废除它们。
从这一意义上讲，先前立法在实体规范方面不构成对全国人大立法权的限制，它们对后来的全国人大在行使立法权时不具有拘束力。
即使全国人大在先前的立法中明文宣告该立法或该立法的某些条款一经制定即不得修改或废除，这样的宣告也是没有法律拘束力的”。
该学者据此得出结论：《澳门基本法》第一百四十四条第四款作为一项实体规范对全国人大并没有拘束力。
如果全国人大决定修改基本法，即使该修改同国家对澳门既定的方针政策相抵触，也仍然有效。
2笔者认为，上述观点并不符合《澳门基本法》第一百四十四条第四款的规定。
诚然，全国人大是国家的最高权力机关，拥有至高无上的立法权，全国人大的立法行为是任何机构都不能挑战和否定的，但立法者本身要受到其所制定的法律的约束，而不能够任意违反自身所制定的法律，这也是法治原则的题中应有之义。
因此，全国人大同样要受到其自身所制定的法律的约束，并遵守其自身所制定的法律的规定。
按照这一逻辑，《澳门基本法》第一百四十四条第四款的规定对全国人大是具有拘束力的，全国人大依照法定程序修改《澳门基本法》时，同样要遵守《澳门基本法》第一百四十四条第四款的规定，修改的内容不得与国家对澳门既定的基本方针政策相抵触，这是修改《澳门基本法》所必须遵循的一项原则。
根据《澳门基本法》第一百四十四条第四款的规定，任何违背国家对澳门既定的基本方针政策而对《澳门基本法》作出的修改都是不允许的，也是无效的。
