公共管理MPA入学考试复习资料

第 1 页 共 28 页 第一章 公共管理导论

第一节 管理与管理理论的演进

一、管理的含义

管理是人类社会协作劳动和共同生活的产物，是与人类社会的生产和公共生活相伴而生的。

管理的定义：管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。

六点基本含义：①是由管理者引导的活动；②是在一定环境条件下进行的；③是为了实现组织目标；④需要有效地动员和配置资源；⑤具有基本的职能；⑥是一种社会实践活动。

二、管理的职能

最早系统并明确分析管理职能的是法国管理学家亨利〃法约尔，他提出“五职能说”（计划、组织、指挥、协调和控制）。

关于管理职能的划分有不同的观点。管理的基本职能是：计划、组织、领导、控制。

三、管理学

管理学是研究人类的管理现象及其活动规律的科学。

具体来说，管理学是探索管理者在一定环境条件下，为了有效地动员和运用资源以实现组织目标而进行的计划、组织、领导和控制等活动及其规律的科学。

管理学是管理观念和原理构成的知识系统，主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术，同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问题。

管理的科学性和艺术性。管理学是科学知识体系，而科学知识体系创造性的运用就是艺术。

四、管理理论的演进

古典管理理论阶段：注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看做是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，而较少注意人的全面特性及其对管理的影响。①科学管理学派：美国 弗雷德里克·温斯洛·泰罗，1911年出版《科学管理原理》，成为管理学正式产生的标志；②组织管理学派：法国 亨利·法约尔，1916年出版《工业管理与一般管理》。德国 马克斯·韦伯，代表作《社会和经济组织的理论》。

行为科学阶段：管理的行为科学就是对管理过程中人的行为以及这些行为产生的原因进行分析研究，以求全面、完整地把握人的本性，并且在此基础上实现管理的目的。“霍桑实验”，美国行为科学家乔治·埃尔顿·梅奥主持。

人的需求、动机和激励问题：马斯洛代表作《人类动机的理论》、《激励与个人》，第 2 页 共 28 页 美国行为科学家赫茨伯格《工作的推力》、《工作与人性》。

管理中的人性问题：①X理论—Y理论，麦格雷戈代表作《企业的人事方面》，X理论是管理人员把工人的本性设定为不诚实、不负责、懒惰、愚蠢，Y理论是只要给工人创造一定的条件，他们就会努力工作；②不成熟—成熟理论，阿吉里斯《个性与组织》，组织中的人性是发展的，会经历一个从不成熟到成熟的过程。

人际关系问题：巴纳德的动态平衡理论，卢因的群体动力学理论。

行为科学阶段的管理理论的特点：强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。

现代管理理论阶段：①管理过程学派（管理职能学派），美国加州大学洛杉矶分校孔茨教授；②社会系统学派，巴纳德；③系统管理学派，卡斯特；④决策理论学派，西蒙；⑤经验学派，德鲁克；⑥权变理论学派，卢丹斯；⑦管理科学学派，马克兰特。

管理理论演进的四个特点：①管理学的发展是从对管理中经济人、机械人的设定到对管理中社会人设定的过程；②管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程；③管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程；④管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。

第二节 行政与行政理论的发展

一、行政的含义

行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。简言之，行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。

行政的特点：执行性、政治性、权威性。

二、相关概念辨析

政治与行政：政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权；而行政正是以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权为根本任务的。政治主导行政，行政从属于政治。

威尔逊和古德诺的观点：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。

行政与立法、司法。这是国家权力的三大系统，行政是有别于立法和司法的一种国家权力。

三、行政学

行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科。简言之，行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。

从四个方面把握行政学的定义：①行政的主体是国家权力机关的执行机构，即国家行政机关；②行政的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务；③行政活第 3 页 共 28 页 动的根本原则是依法管理；④行政学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政活动的规律性，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。

四、行政理论的发展

行政学兴起的原因：①行政国家的出现；②文官制度改革运动的发展；③多种学科的形成和发展；④专业教育和职业教育的发展。

著名代表人物：威尔逊、古德诺、怀特。

行政理论发展的三个阶段，①形成时期：理论特征是运用工商企业科学管理理论研究行政管理。威尔逊（1897公共行政研究）、古德诺（1900政治与行政）、泰罗（1912科学管理原理）、怀特（1926公共行政研究导论）、魏劳毕（公共行政原理）；②成长时期：主要特征是把行为科学运用于行政管理的研究。霍桑试验（哈佛大学梅奥教授等三人主持）、巴纳德（动态平衡理论）、西蒙（决策理论）、麦格雷戈（X—Y理论）、马斯洛（人的需要层次理论）；③发展时期：主要特征是大量的新流派、新理论和新方法，围绕行政管理问题的解决而交叉融合，为政府管理研究的突破奠定了坚实的基础。布坎南（公共选择学派）、科斯（新制度经济学派）、帕森斯、高斯。

第三节 公共理论的兴起

一、对公共管理理论的不同理解

①将“公共管理”等同于“公共行政”； ②将“公共管理”当作“公共行政”的一个分支学科；③将“公共管理”看做不同于传统的公共行政和政策分析的一个新的学科框架。

二、公共管理的研究对象

公共管理是综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。

国内外较有影响的几种定义。P21

三、公共管理的学科特征

①研究对象与范围：从官僚机构扩大到立法、司法机关及非营利组织或第三部门；②跨学科和综合性；③研究焦点：内部取向转向外部取向，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究；④其他焦点：公共物品、公共选择、交易成本、交换范式、成本核算等；⑤研究方法：案例分析是公共管理的一种核心研究方法；⑥实践基础：政府改革，更具现实性。

四、公共管理的研究途径和方法

研究途径：管理学途径、政治学途径、法学途径、经济学途径等。

基本研究方法：系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。 第 4 页 共 28 页 第二章 公共组织

第一节 公共组织概述

一、组织的含义

美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克认为：组织是①有目标的，即怀有某种目的的人群；②心理系统，即群体中相互作用的人物；③技术系统，即运用知识和技能的人群；④有结构的活力整体，即在特定关系模式中一起工作的人群。

组织的共性：①组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；②组织有着某种特定的目标；③组织有一定的结构和行为方式；④组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；⑤组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。

定义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。（组织目标与行为是组织的本质性特征）

二、公共组织的构成要素

公共组织：是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。

公共组织的12个构成要素：⑴人员；⑵目标；⑶职能；⑷机构；⑸职位；⑹职权；⑺权责；⑻规章制度；⑼团体意识；⑽组织设计；⑾支持硬件；⑿技术和信息。

三、公共组织的类型

三种类型。①按财务—会计标准分类：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会；②按公共权力标准分类：强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织；③按权威与等级结构标准分类：古典模型、官僚模型、第三部门行政模型。

第二节 公共组织的结构

一、管理层次和管理幅度

管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理下级人员或单位、部门的数目。

管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系：管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。

二、公共组织的结构形式

主要有：①直线结构：优点是信息传递途径单一、传递速度快，缺点是基层自主性小、各职位工作程序固定、容易导致僵化；②职能结构：适宜较复杂的管理工作，但多第 5 页 共 28 页 头领导，易政出多门；③直线—职能结构：缺陷是垂直领导可能排斥水平领导，部门关系更加复杂；④矩阵结构：垂直领导与水平领导并重。

三、我国政府组织的结构

纵向结构（层次结构）。宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系；微观上的纵向结构是指行政组织内部的工作层次关系。

横向结构（分部结构）。反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。

四、行政体制的基本类型

首长制与委员制；层级制与职能制；集权制与分权制；完整制与分离制。

第三节 公共组织环境

一、公共组织的生态环境

公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。

对公共组织生态环境的不同区分。微观环境、中介环境、宏观环境。现代组织理论将组织环境划分为一般环境和具体环境。一般环境影响社会中的一切组织，具体环境直接影响个别组织，指那些与具体组织活动过程相关的特殊环境因素。

公共组织环境结构的子系统环境：①政治环境；②经济环境；③文化环境；④科技环境；⑤人力环境；⑥教育环境；⑦法制环境；⑧资源环境；⑨社会环境。

二、组织环境的基本构成因素

政治环境，经济环境，文化环境，技术环境，舆论环境。

第三章 公共决策

第一节 决策的基本问题

一、决策的含义

理查德·施奈德的决策定义：决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。

决策的一般特征或属性：①预见性；②选择性：是决策的灵魂；③主观性。

二、决策类型

根据决策问题的重复程度不同：程序性决策和非程序性决策；

根据决策目标的多寡：单目标决策与多目标决策；

根据决策条件（或称自然状态）的可控程度：确定型决策、风险型决策与非确定型