论中国立法基本原则肖金明尹凤桐〔内容提要〕中国立法应当遵循民主、科学和法治原则。民主原则主要表现为立法主体的广泛性、立法行为的制约性、立法内容的平等性和立法过程的程序性。科学原则主要体现在科学的立法观、科学的立法制度、科学的立法方法和技术等方面。法治原则主要表现为立法权限的法制性、立法内容的合法性和立法过程的法定性。由观念更新、制度建设、作风改进等推进的立法民主化、科学化和法治化对于依法治国建立社会主义法治国家具有重要意义。〔关键词〕立法原则民主科学法治〔作者简介〕肖金明山东大学法学院副教授尹凤桐山东大学出版社编辑。邮码:250100。在依法治国建立社会主义法治国家进程中立法受到人们越来越广泛的关注。立法原则、立法主体、立法权限、立法程序、立法监督等立法的基本问题近些年来一直为人们所争论随着争论的日益深入和“立法法”立法的不断进展在立法的基本问题上人们的认识越来越趋于一致。关于立法原则学界普遍认为中国立法应遵循民主、科学和法治原则但对立法三项基本原则的理解尚存差异。本文拟在对中国立法内涵整体把握的基础上对立法的民主、科学、法治原则加以论析。一在民主国家立法是表达人民意志的国家政权活动。表达人民意志的立法必须遵循民主原则这是民主国家的基本特征和民主政治的具体体现。在中国民主集中制是国家政权运行的基本原则立法、行
政和司法都有一个民主与集中相统一的过程。但比较而言立法、行政、司法三权在权力性质、基本特征和运行规律等方面存在差异简言之立法权崇尚民主行政权追求效率司法权
求证公正。毫无疑问立法更强调民主。因为只有在广泛民主的基础上才能够真正集中和表达人民的意志和利益要求。中国立法必须遵循民主原则。准确理解立法的民主原则有必要界定如下两对关系:11关于多数与少数的关系。民主的基本准则是少数服从多数民主立法自然要求遵循多数原则。多数原则是这样一个概念:一要遵守“多数决”或“多数通过”规则
法案经表决多数同意方能成为正式的法二要体现多数人的
意志和利益要求。立法集中人民的共同意志最终以多数人的意志为依归。立法上的多数原则并不是简单否定少数而是同时要求尊重和保护少数。在民主立法过程中多数通常是“变动的多数”即在某一项立法上处于多数地位的人中有些人在另一立法中可能处于少数地位。多数是变动的与少数互相渗透、交叉和转化。在立法特别是法案的起草、审议过程中少数人的正确意志和少数人的利益也要吸87纳和兼顾。机械、盲目地坚持多数原则不尊重和不考虑少数人的意志和利益
容易形成立法上的“多数专制”从而降低立法的民主化程度。21关于民主与集中的关系。立法既是一个民主的过程又是一个集中的过程是在广泛民主基础上集中人民共同意志的过程。立法要反映经过集中的人民意志它不是反映人民的所有
意志而是反映人民的共同意志它不是反映人民的所有的共同意志而是反映需要上升为国家意志的人民的共同意志。立法应贯彻群众路线面向人民群众人民参与和监督立法但立法权主体在立法中的主导性作用是群众无法替代的。多元化的立法权主体可以制定不同形式和位阶的法但立法权体系和立法体系应当是有序和统一的。立法上的民主与集中是立法民主化的两个侧面应当相得益彰。只要民主而忽视集中立法就容易走向极端民主化和分散主义只要集中而忽视民主立法就容易因缺失监督而走向异化从而产生立法随意性和立法中的“虚弱的多数”现象。民主立法务求兼顾民主与集中保持民主与集中关系的适度。全面把握立法的民主原则必须完整理解民主的现代意义。现代民主意味着主体的广泛性、行为的制约性、内容的平等性和过程的程序性。由此观之立法的民主原则主要表现为立法主体的广泛性、立法行为的制约性、立法内容的平等性和立法过程的程序性。11立法主体的广泛性是民主立法的首要表现。立法的民主原则要求立法面向社会公众使人民群众能够通过各种方式和途径有效作用于立法过程。社会公众不仅仅参加一般的立法讨论还要在立法中表达自己的真实意愿并对立法实施监督成为最基本的立法主体。立法主体的广泛性还表现为立法权主体的多元化。立法权主体与立法主体不是同一概念它包含在立法主体之中是指享有立法权的国家机关。立法权主体的多元化与立
法体制相关联。建立民主的立法体制即统一有序、多级并存、多类结合的立法体制实现立法权主体的多元化以体现立法
主体的广泛性是立法的民主原则的基本要求。21立法行为的制约性是民主立法的关键环节。现代民主有着多层含义权力监督与制约在一个层面上揭示了民主的深刻内涵。在民主政治生活中包含立法在内的一切权力行为均应承受必要的制约。立法权与行政权和司法权一样都有产生异化的可能。与行政专横和司法武断相比立法权滥用的危害有过之而无不及。贯彻立法的民主原则加强对立法的监督和制约是防止立法权滥用的有效途径。立法首先应接受来自社会和公众的监督人民的监督是对立法的最基本的监督立法还要承受来自
其他权力的制约在权力分立制衡体制中行政和司法对立法
的制约防止了立法者的骄横和立法行为的随意在中国现行
宪政体制下一般认为行政权和司法权不能向立法权挑战但
这并不表明所有立法行为都是不受监督和制约的下位阶立
法要接受上位阶立法的监督立法体制自身就是一个立法权
自高至低的监督系统。对立法行为多层面的有效监督和制约反映和体现了立法的民主化。31立法内容的平等性是民主立法的基本要求。民主立法要求权利义务的一致性。立法过程实际上就是权利与义务的分配过程。立法不平等地分配权利和义务必然形成社会上的特权阶层。权利义务分配上的分离和对立是立法专制而非民主的表现。立法上反对特权保持权
利义务的一致性是立法内容的平等性的第一要义。立法内容的平等性的第二要义即是在立法上寻求权力与权利的平衡。立法过程实际上也是设定权力与权利相互关系的过程。立法既要摆脱立法上“权力本位”僵化思维的影响防止权力忽视甚至无视权利凌驾于权利之上又要避免“反权力本位”极端化防止权利漠视甚至藐视权力、架空权力的现象。民主立法要求立法权主体正确认识权力与权利的关系在立法中寻求两者的平衡使其相互制约相互促进共同发展。41立法过程的程序性是民主立法的重要保障。民主应当是有序的民主立法需要程序保障。立法程序具有法定性特征没有法定程序的保障立法过程将陷入无序状态难以实现立法的民主化立法程序具有公开性特征立法公开被认为是民主立法的新的增长点它标志着立法不再是一个封闭的过程而是一个面向社会公众的开放性过程。公开性的立法程序维护着社会公众对立法的真正参与和有效监督立法程序具有民主性特97征立法程序中的征询制度、协调制度、听证制度、多数通过制度、立法监督制度等都在一定程度上体现了立法程序的民主性而这些程序性的立法制度既能保证立法反映人民的共同意志和利益要求又能使少数人的意见和利益要求得到充分尊重和保障从而实现完整意义上的立法民主。二立法既要体现人民意志又要反映客观规律法应当是人民意志与客观规律的统一。民主原则促成立法体现民意科学原则则促使立法反映规
