对“经营城市”的理性分析

ｇ　０　０　经营战略　＿■『＿　０＝＿　

【摘要】随着城市化进程的加速推进，城市之间的竞争也　

必然日趋激烈。要想在众多的城市中脱颖而出，创建独特、新颖　

甚至是不可复制的城市品牌已成为城市建设和发展的首选战　

略。本文在已有的诸多研究成果的基础上，就城市品牌的内涵、　

城市品牌创建与经营的意义、城市品牌创建途径与措施等内容　

进行简要综述。　

【关键词】城市品牌创建　经营　综述　城市品牌是一座城市区别于其他城市历史和现实的独特　

价值体现。随着我国城市化进程的加速推进，城市经营者越来　

越意识到城市品牌的重要性，创建、塑造和经营城市品牌已成　

为提升城市核心竞争力的必由之路。与产品品牌建设相类似，　

城市品牌创建、经营、维护与管理也是一个动态、循环和不断完　

善的过程，是若干子系统相互作用的综合体现，需要结合城市　

历史和现实的“市隋”，选择ｌ生和创造ｌ生地加以考量和实践。　

一、城市品牌的内涵　关于城市品牌，现代营销之父菲利普・科特勒（Ｐｈｉｌｉｐ　

Ｋｏｄｅｒ）认为，任何一个国家、都市甚至城镇都可以进行“地点营　

销”，不同地点可以切合自身实际，建设作为居住、投资或旅游　

胜地的竞争优势和品牌形象。美国学者凯文・凯勒（Ｋｅｌｖｉｎ　

Ｋｅｕｅｒ）指出，品牌化具有普遍Ｉ生，诸如个人、组织、区域甚至是注　

意力都可以被品牌化，品牌化的力量在于让人们能够识别它，　

并且在地理位置和某种理性化的象征之间建立一种联系。泽　

波・瑞尼斯特（Ｓｅｐｐｏ　Ｒａｉｎｉｓｔｏ）吸收了凯勒等人的思想，给出了　

地区品牌的概念。他指出，地区品牌化是指增加地区吸引力的　

方法，其核心问题在于构建地区识别（Ｐ１ａｃｅ—ｉｄｅｎｔ　），而地区产　

品则是提供给地区顾客的提供物总体组合。　

国内研究者对城市品牌这一概念的理解大致可以从资源　

视角、产品品牌、文化视角、产业视角、营销视角、形象视角等进　

行归类。代表性的观点有：王晖认为，城市品牌是城市历史文　

化、地理资源、经济特色等诸要素被社会公众广泛认同的某种　

第ｌ９卷第５期　ｖｏ１．１９．Ｎｏ．５　辽宁税务高等专科学校学报　ＵＡＯＮ　Ｇ　ＴＡＸＡ１１ＯＮ　Ｃ０ｌＩＥ（、Ｅ　Ｊ０ｌＩＩｉＮＡＬ　２０Ｏｒ７年ｌ０月　Ｏｃｔ．２００ｒ７　

经营城市中的地方政府行为分析　董建军　（吉林工商学院学报编辑部，吉林长春　１３００６２）　摘要：城市是地方政府增收的重要平台，在城市化进程中地方政府成为一支重要的市场主体。在经　营城市中地方政府普遍选择把土地有偿转让收入和房地产作为地方重要的财政收入来源。　关键词：地方政府；城市；土地：房地产　中图分类号：Ｆ２４０　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８—２８５９（２０Ｏ７）０５—００５７—０２　在我国的城市化进程中，与在其它领域一样，地方　政府也成为一支重要的市场参与主体。我国的地方经济　具有行政——区域经济的特征，地方政府不仅是上级政　府的代言人，也是区域经济的组织者、引导者、调控者。　由于我国的地方经济与地方政府的职能——功能相结合，　因此地方政府不仅具有强烈的发展要求而且具有实现发　展的制度和手段，在经营城市中地方政府的理性“经济　人”角色得以充分展现。　一、城市是地方政府增收的重要平台　城市作为各种交易的平台，当然成为地方政府增收　的平台，因此打造城市平台、经营城市资源、挖掘城市　增收潜力成为地方政府的必然选择。产权制度的改革特　别是财税体制的改革改变了中央与地方政府、地方政府　之间的收支格局。城市不仅成为各级地方政府的建设对　象，而且成为各自的经营对象。城市平台建设是增收的　重要条件，平台竞争是各地方政府的竞争焦点，然而财　政压力是地方政府经营城市的诱因，而平台建设加剧了　资金短缺压力。资金短缺决定了我国城市经营中“资金　导向”的指导思想、经营重点以及经营方式。正是以资　金短缺为核心的财政压力与以生产要素竞争为核心的城　市竞争压力把地方政府推向了制度变迁的最前沿，成为　经营城市的第一行动集团，并且扮演着制度的需求者与　制度的供给者的双重角色。此外，传统体制政府对于公　共、私人物品包揽式供给的路径依赖和政绩考核的模式　（与引资量、经济增长率、短期指标挂钩）的诱导等也是　地方政府非常注重经营城市的因素。　二、地方政府依赖于土地创造的财政收入　地方政府来自于地方的收入有两个核心部分：一部　分是预算收入，是由地方政府从各种税、费形成的收入，　其中有部分直接来自于土地和不动产：另一部分来自于　地方政府的预算外收入，其中很大一部分与土地及房地　产活动相关。面对经营城市中建设资金的瓶颈，地方政　府普遍选择把土地有偿转让收入和房地产作为地方重要　的财政收入来源。我国现行的土地制度是土地属于国家　或集体所有，任何个人只是拥有土地使用权。地方政府　可以在现行土地供给制度下获得三种收益：一是土地一　级市场因由地方政府垄断，土地出让金一次性收取；二　是还可以通过低成本拆迁把获得的土地出售；三是税收　及其以外的各种收费。土地有偿转让收入目前已经成为　地方政府的“第二财政”，“中央靠金融，地方靠土地”，　卖地越多，价格越高，地方收益越多。政府对土地一级　市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地转让所形成　的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市经营所需　的资金。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方　式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。这两种做　法均刺激了地方政府冒着潜在风险去积极征用农地，造　成城市以不合理的方式增长。…以“招商引资”、兴办各　类“开发区”、实施“老城区改造”等为方式的经营城市　活动需要征用大量土地，拆迁原有建筑物，重新整合资　源，也涉及到原有使用者的利益补偿问题。现行的土地　产权制度为地方政府能够利用土地为地方财政创收提供　了机会，城市用地较高租金的存在为土地征用者提供了　极大的激励，通过征地拆迁获得城市用地租金成为地方　财政收入的一项重要来源。　地方政府作为经营城市的重要推动力量，一个突出　的表现就是各地方政府都实施本地的城市发展规划，从　而导致“圈地”活动更为普遍。由于政府拥有土地所有　权，政府就可能自由征用农业用地。现行我国土地政策　的一个最重要特征是对待城市与农村土地上的一直绝然　分割，这两类土地受制于不同的权利体系并由分立的机　收稿日期：２００７—０７—１１　作者简介：董建军（１９６８一），男，吉林辽源人，吉林工商学院学报编辑部主任，副教授，经济学硕士。

1 中国城市土地运营论坛启示录

在论坛上，一个故事打动了与会者——1984年的美国洛杉矶奥运会，举办的费用不是来自政府筹措的资，而是来自一位叫尤伯罗斯的商人通过市场方式得到的各种赞助与广告。最终，这届奥运会不仅成功举办，更以首次赢利而载入史册。 在论坛上，一个事实震撼了大家——在深圳乃至全国都有名气的观澜湖高尔夫球会俱乐部创建之初，选择的不是青山绿水，不是城镇近郊农田，而是远离深圳市区的一片荒山野岭。按照“先造环境后造城”的思路，球会先是大力营造高尔夫所需要的自然环境，待整片区域环境都达到一个理想的状态后，再开发一些房地产项目。如今，观澜湖高尔夫球会正向世界最大高尔夫球场迈进。政府从这个项目中得益不少，而开发商也是赚得盆满钵满。在现场参观并感受了观澜湖高尔夫球会的周边环境与经济的巨大作用之后，参加这次论坛的许多人都不禁在思考这样的问题：在城市运营的过程中，城市政府怎样发挥开发商的作用？ 显然，政府与开发商双赢是城市运营的理想目标，也是有效手段。对政府而言，与商争利绝对不是其经营城市的目的，对开发商积极性的保护不可忽视；对开发商而言，在自己获益的同时，也要考虑到对政府应尽的义务、对社会应尽的责任。两者偏废了哪一方面，都只能被视作一种短视行为。双赢之举，政府如何做？著名策划大师、经济战略专家王志纲在论坛上的演讲引起了到会市长们的浓厚兴趣。他说，首当其冲的是城市定位，也就是要回答好“我是谁”的问题，要按照唯一性、排他性、权威性的原则，找到城市的理念与灵魂。国内外专家普遍认为，中国的城市“同质化”严重，近千个城市广场一样、绿化一样、建筑一样，根本看不出个性。原因就在于，我们把城市经营理解为一步到位的城市规划，不假思索地学新加坡、学大连，而没有结合区域关系和城市群的坐标，从更深层次来考虑城市的个性与定位。城市定位不能拍脑袋，要学会运用科学的思维方式和全面、立体的眼光，即由静态的思维方式转变为动态的思维方式、由线性的思维方式转变为复合的思维方式、由封闭的思维方式转变为发散的思维方式，找到准确的城市定位。有了一个清楚的城市定位后，就是城市发展，战略的制定，要回答“我到哪里去”的问题。城市发展战略考虑的是城市长远的计划，着重体现城市与环境变化的关系。在新的形势下，城市的经营者和决策者开始的是一次惊险的旅行，理想与现实、进步与妥协、生存与发展的博弈无时无刻不在。一个发展计划不可能一劳永逸，必然伴随时代形势的变化作出相应的调整，就像滑雪和溜冰一样，要善于在运动中前进，在动态中把握平衡。 接下来是城市的空间：布局与规划，也就是要搞清楚“我将如何成长”。一个城市有三种形态：经济形态、文化形态、空间形态；城市经营应该首先确立它的经济形态，并挖掘它的文化形态，充分利用产业和文化资源，制定发展战略，然后才是城市空间的布局与规划。城市规划侧重于务实，通过具体的空间布局来落实城市的理念和发展战略，但是它必须在城市定位、城市发展战略确定之后，只有在大的方向确定之后，城市规划才能做到有的放矢、持之有据，否则经常会产生城市规划“中看不中用”、脱离实际的结果。经营城市还有一方面的内容，就是城市形象的包装与推广，也就是“我将如何让世人认知自己”。应该明确的是，城市形象的背后必须要有，足够的内涵作支撑，必须注重培育相应的产业链。否则，“皮之不存，毛将焉附”？双赢之举，开发商责无旁贷。开发商如何尽到自己的责任呢？综观论坛上来自各界的观点，开发商应该在以下几方面积极努力。 ——按照市场方式获取土地，参与市场的公开、公平、公正竞争。开发商要土地，要“找市场”，以招标拍卖挂牌等方式获得，而不能“找市长”；并要积极缴纳土地出让金，保证国有土地资产顺利投入城市建设。 ——严格遵守政府的土地利用总体规划和城市建设规划。不能擅自改变政府在出让土地时已经制定好的各项规划指标，要在容积率、绿化、配套等方面顺应城市的整体设计。 ——在遵守规划的前提下，在开发商自己的能力允许的范围内搞好“二次规划”。开发商要把项目的道路、绿化、商业、娱乐等配套按照人性化的要求进行设计，既方便业主生活需要，又符合城市发展的大趋势。 ——要正确处理和买房者之间的关系，克服暴利心态，创造居民安居乐业的环境，切 2 实提高城市居住的品味。在论坛上，“城市运营商”的概念被清晰地提了出来。按照奥园集团董事长郭梓文的观点，“城市运营”是自觉围绕城市的总体发展目标。结合城市发展的特殊机遇，以市场化的方式，在满足消费者需求的同时，使自己的开发项目能够成为城市发展建设的有机组成部分的经营开发商。他认为，和一般的房地产开发商相比，“城市运营商”在内涵上有很大的突破和超越。在开发目标上，开发商由自我本位到社会本位与自我本位的结合；在开发方式上，由“内生型开发”到“内生开发与外源开发相结合”；在开发定位上，由单一项目的市场定位到城市区域功能的选择定位；在对房地产的理解上，由居住空间的提供者到城市公共生活空间的提供者。王志纲先生则认为，“城市运营商”的出现，解决了政府和市场两方面的问题。首先，政府固然是城市经营的主体之一，但不能既当运动员，又当裁判员，否则要么硬性指令，结果往往事与愿违，得不偿失；要么心有余而力不足，束手无策。因此，在经营城市的过程中，政府要越来越重视市场的力量，用企业化的手段来开发和运营城市。尽管对“城市运营商”概念及其作用论坛上还有许多不同的意见，“城市运营商”的概念也还没有被大多数人所认知。但是，我们可以看到，一种不同于传统房地产开发商的新理念已经引起了人们的注意与思考。城市土地新的运营理念，核心无疑是提高“经营城市、经营土地”的水平，求取城市建设与发展的综合效益。

城市经营

本文基于城市经营的问题导向，在对城市经营的发展演变、理论实践进行研究的基础上，进一步明确了城市经营的概念和内涵，提出了城市经营的理论框架。从城市战略经营与城市经营运作两个层面，研究了城市经营的运作机制与模式，并对城市经营制度创新进行了探讨。根据城市经营的实践经验和发展目标，将城市经营分为城市战略经营与经营运作两个层面，进一步明确了城市经营的层次性和目的性。同时，确立了城市经营的理论体系，包括城市经营的主体与客体、城市经营原则与目标、城市经营机制与模式、城市经营监管与绩效评价等，为城市经营的健康发展提供理论指导。

城市经营首先必须确立正确的价值观，明确城市经营的基本准则和发展方向，这是城市经营的基石。城市战略经营是以城市发展战略为依据，在城市战略定位和战略框架指导下，以提高城市综合竞争力为目标进行的战略性经营活动。战略经营要坚持内外并重、注重长远和政府主导的原则，突出准确定位、功能创新、空间拓展、重大设施建设、制度创新、文化创新、城市营销和区域整合八个方面的策略。城市经营运作，包括新区开发、旧城改造、城市公共物品和建设项目经营运作，以及城市日常运营管理。

主要是利用市场机制，通过城市建设管理市场化和资本运营与资产经营的方式，加快城市建设。城市经营健康发展有赖于制度的创新和完善。通过健全经营机制，转变经营管理模式和完善公共政策，提高城市运营效率，有效规避城市经营的各种风险。城市规划是城市建设管理的基本依据和重要手段，也是城市经营的纲领和基础平台。

规划调控是城市经营有效推进的制度保证。城市经营的发展完善与城市规划的改革调控，是一个相互适应的互动过程。一方面，城市经营客观上要求改革城市规划体系，为经营管理提供依据。另一方面，城市规划必须树立“经营”的理念，适应市场化改革需要，进一步完善规划模式和调控机制，强化其政策属性，在城市规划成果的基础上，构建统筹协调的城市发展空间政策体系，并通过城市规划制度创新，科学配置城市资源，合理调整城市经营中各方利益，提高城市经营绩效，引导和调控城市经营健康发展。