城乡基本公共服务设施布局均等化研究_以常州市教育设施为例

9【作者简介】张京祥(1973-)，男，南京大学建筑与城市规划学院教授，中国城市规划学会学术工作委员会委员。

葛志兵(1966-)，男，常州市规划局副局长，高级规划师。

罗震东(1978-)，男，南京大学建筑与城市规划学院副教授。

孙姗姗(1981-)，女，徐州师范大学城市与环境学院副教授。

【收稿日期】2010-01-04【文章编号】1002-1329 (2012)02-0009-07【中图分类号】TU984.14【文献标识码】A 【摘要】城乡基本公共服务设施均等化布局是当前我国城市规划中的一个重要课题。

本文基于对基本公共服务设施、均等化布局的理解，提出如何在动态城市化进程中实现设施供给的公平与效率。

文章重点以常州市乡村地区的基本教育设施为实证，运用社会调查与GIS等定量与定性方法，提出了乡村基本公共服务设施配置的导引标准。

【关键词】基本公共服务设施；均等化布局；教育设施；乡村地区；常州ABSTRACT: Equalized layout of urban and rural public facilities is an important issue in China’s urban planning today. Based on authors’ understanding of public facilities and equalized layout, this paper puts forward how to realize the fairness and efficiency of facility supply in the process of urbanization. And with the case study of educational facilities in Changzhou rural areas, it brie fl y illuminates the relevant technical methods of planning.KEYWORDS: public facilities; equal layout; educational facility; rural areas; Changzhou1 引言1980年代以来西方国家兴起的“新公共管理运动”、“治理运动”等，其核心是寻求地方政府应该如何通过强化政府的公共服务职能、推进公共服务模式的多元化来更加有效地提供公共服务，实现基本公共服务均等化已经成为当今世界治理运动的主要任务——为民众提供均等的基本公共服务不仅是政府应尽的义务，也是对人权、社会公平正义的基本保障。

我国经历了60年的新中国建设和30多年的改革开放历程，简要而言，前30年基于社会公平的基本价值取向，在城乡基本建立了两套分离的低水平、均质化的基本公共服务系统；改革开放的30多年因为对效率的过于强调而导致城乡发展之间经济发展不断拉大，并进而加剧了基本公共服务之间的差距。

随着中央提出“统筹城乡发展”、“构建和谐社会”的要求，如何实现“基本公共服务均等化”，至关这一核心目标的内在要求与基本途径。

国际经验表明，人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，是该国公共需求快速扩张的时期，中国目前正处于这样一个发展阶段，然而又面临着两个方面的特殊背景：(1)不同于许多西方国家居民，他们可以通过自由、平等的迁徙在不同地区之间寻求更好的公共服务，我国的基本公共服务供给制度多与户籍制度相关联，这决定了城乡居民主体要在其户籍所在地享有基本公共服务的供给。

(2)中国当前正处于城市化快速发展阶段，城乡人口、空间正处于快速的变动重组之中，必须在保障基本公平的情况下兼顾公共服务设施供给与运营的效益，乃至进而促进健康城市化的进程。

近年来，我国一些学者(赵民，等，2002；王登嵘，2005；唐子来，2006；方远平，等，2008；王佃利，等，2009)已分别从不同角度展开了一定的研究。

常州地处我国经济最发达的长江三角洲地区，2008年按常住人口计算人均GDP已经达到7357美元，城市化水平达61%，但是城乡尤其是乡村地区的基本公共服务设施供给却与经济发展水平很不相称，矛盾较大。

本文依托《常州市城乡基本公共服务设施布局均等化研究》的课题，试图寻找从空间规划视角实现城乡基本公共服务设施布局均等化的相关基本理论与方法及相应设施的配建标准，以期为其他地区的实践探索提供有益的经验。

城乡基本公共服务设施布局均等化研究*——以常州市教育设施为例张京祥 葛志兵 罗震东 孙姗姗* 国家自然科学基金项目(41171134)、教育部新世纪人才支持计划(NCET-07-0432)成果。

城乡基本公共服务设施布局均等化研究张京祥 葛志兵 罗震东 孙姗姗RESEARCH ON EQUALIZED LAYOUT OF URBAN AND RURAL PUBLIC FACILITIES: A CASE STUDY OF EDUCATIONAL FACILITIES IN CHANGZHOUZHANG Jingxiang; GE Zhibing; LUO Zhendong; SUN ShanshanP u b l i c S e r v 城市规划 CITY PLANNING REVIEW2012年 第36卷 第2期 VOL.36 NO.2 FEB. 2012102 概念阐释与基本理论2.1 基本公共服务与基本公共服务设施对“基本公共服务”概念的理解国内学术界主要有3种观点。

第一，从消费需求层次和同质性角度出发，认为基本公共服务是指与低层次消费需要有直接关联的和人们无差异消费需求的公共服务(刘尚希，2007)。

第二，基本公共服务是指与民生密切相关的纯公共服务(安体富，等，2007)。

第三，从保护人的基本权利的角度，认为基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会的发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件(陈昌盛，2007)。

从《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中判读，其所指的基本公共服务应该包括教育、文化、就业再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等领域。

公共服务设施类似于福利经济学中的公共产品，免费提供服务、实现效率与公平的最大化是其区别于私人服务、私人产品的根本特征，并且一个消费者使用公共设施、服务的同时，不会对其他使用者造成干扰(Samuelson. P. A，1954)。

随着经济市场化程度的不断深入，城市职能发生转变，公共设施的属性也发生了分化，可基本将之分为“市场化经营”、“政府与市场经营并行”、“完全政府经营管理”3种不同的类型。

基本公共服务设施是基本公共服务的物质载体。

笔者认为：(1)基本公共服务设施的基本属性有5点：功能作用的基础性，覆盖范围的基础层次性，运行目的的公平优先性，提供主体的公共财政依赖性，供给水平的现实可行性。

(2)界定基本公共服务设施的原则有：与生活活动相关原则，提供纯公益性服务原则，满足基础水平需求原则，公共财政支出可持续原则。

综上所述，可以将“基本公共服务设施”的界定为：由公共财政投资建设，保障社会成员平等、公开享用的基本教育设施、基本医疗设施、基本社会福利设施、基本市政服务设施等。

2.2 基本公共服务设施均等化布局“均等化”并不是完全的平均，而是一个相对的概念。

从地域分布角度上看，均等化应是维持所有地区的基本公共服务水平不低于某个预定的基准水平，以保证居民基本的机会平等不因其居住地经济条件落后而受到损害。

均等化并不是一种固定的状态，而是一个动态调整的过程，在不同社会经济发展水平下基本的生存和发展所需条件会发生变化，由此导致了均等化的基准水平在不同社会经济发展水平下的差异。

总之，公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。

然而从起始到成熟，公共服务均等化需要经历不同的阶段，在每个阶段其具体重点、目标及表现是不同的，笔者认为可分为3个阶段：(1)“均匀阶段”，是指实现最低水平的基本公共服务设施布局在地域内的全覆盖阶段，是强调“保量”的基本阶段；(2)“均衡阶段”，是由实现“保量”到“保质”的过渡阶段，强调与城市化人口流动进程的有机互动，通过空间布局的调整来实现基本公共服务设施布局的总体合理；(3)“均质阶段”，是实现优质水平的基本公共服务对居民的全覆盖阶段，是均等化的高水平阶段，这不仅需要空间规划的努力，更重要的是通过相关体制创新来推进优质服务资源(如师资、医技人员等)的合理配置与流动。

推进城乡基本公共服务设施布局均等化必须要关注3个维度：(1)“层级维度”。

基本公共服务设施的供给、运行依赖于公共财政，行政体制的等级性造成了基本公共服务设施也具有相应的等级性。

在常州的研究中将基本公共服务设施的层级维度划分为中心城区、乡镇、行政村三级。

(2)“地域维度”。

“布局均等化”并不是在城乡空间上的简单平均，而应考虑城乡人口密度与地域功能的差异。

在常州的研究中将均等化的地域维度划分为主城、近郊、一般乡村地区三类。

(3)“时序维度”。

“布局均等化”要与城市化的动态发展进程相适应，要考虑城乡居民点的未来调整、演化格局。

在常州的研究将乡村地区区分为“发展、保留、撤并”三类居民点，并对不同地区实施了不同的供给策略。

2.3 两个基本理论2.3.1 公共服务设施区位理论1968年忒兹(M. Teitz)发表了《走向城市公共设施区位理论》一文，提出了公共设施区位理论，考虑在效率与公平的前提下如何最优地布局城市公共设施，开创了地理学中区位研究的一个新领域。

忒兹注意到了公共设施与私人设施区位决策的根本差异，并将新古典福利经济学中的公共设施区位分布平衡模型假设，纳入一个标准化和数量化的简单理论框架中，揭示了将政治变量纳入区位理论中的潜在价值。

尽管忒兹的理论模型过于简单甚至存在一些缺陷，但后来的研究一直没有超越他开拓的研究范围。

以忒兹最初的系统理论构架为基础，随后数量地理学家和区域科学家根据距离、模型、易接近性、影响和外部效11益等区位因素，将研究重点集中在公共设施运行效率和公平上，学者们运用创新的数量统计技巧和标准化的假设来解决福利地理和公共产品分布的问题(D.M. Smith，1977)。

2.3.2 新公共服务理论以罗伯特·登哈特(Robert B.Dehardt)为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对“企业家政府理论”缺陷的批判而建立了一种“新公共服务理论”，其基本思想是：公共行政人员承担为公民提供公共服务的责任，强调有成效的公民参与应该不以牺牲政府的效率和效能为代价。