我国公共服务设施规划研究综述
于敬
【摘要】公共服务设施是承载公共服务的空间载体，是保障社会正常运转的重要组成部分，其规划布局的合理和均等化发展对于推动城乡统筹、一体化发展具有非常重要的现实意义。十八大报告中明确提出“十二五”期间“基本公共服务均等化总体实现”，“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。公共服务设施规划关系到广大人民群众的切身利益，以及城市整体空间结构的优化调整，因此日益受到社会关注。及时对我国现有的公共设施规划研究进行归纳整理，总结其中的经验，深入分析公共服务设施规划面临的新问题，对进一步推进公共服务资源均等化，实现公共服务资源优化配置具有重要的现实意义和深远的历史。
【关键词】公共服务设施；均等化；研究综述
1．基本概念与内涵
目前，在我国一般认为“公共服务设施”是由“公共”“服务”“设施”三个词语组成，或者是由“公共服务”与“设施”两个词语构成，是这些词语含义的整合1。但在《辞海》《中国大百科全书》或维基百科中，并没有“公共服务设施”或“公共服务”的词条，与之相关的中文词条包括“公共事业”“公共产品”“基础设施”等。与之相关的英文词条包括“public service”2以及“infrastructure”3，前者不仅指基础设施建设、公共工程等有形的公共物品，还包括提供无形的诸如社会治安、环境保护等一切社会公共事务的管理活动；而后者则专指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施4。
1.1 公共服务
“公共服务”是一个涵义广泛的概念，有着丰富的经济学、管理学和法学基础，不同国家或经济组织对公共服务的界定都不相同，其概念和范围也随时代发展而变化。
1928年法国法学家Duguit在其著作中定义“公共服务”指“所有要完成的活动都应当由政府提供保障、进行安排和监督”。在法国，公共服务涵盖所有涉及大众利益的事物，因此是一项特定的法律制度。同时，公共服务也有其意识形态的内容，分为三大类：主权服务，与国家传统职能相吻合；社会和文化服务，主要包括教育、卫生、社会保障、社会救济和文化活动；经济服务，法律上成为工商公共服务（SPIC）5。公共服务运行的基本原则是连续性原则、平等原则以及公共服务满足需求或适应需求原则。
2004年5月欧共体委员会通过了《关于共同利益服务的白皮书》6，提出了欧盟促进高质量的共同利益服务的发展策略，目标关键是确保欧盟所有公民和企业都有权使用高品质的、可负担得起的共同利益的服务。“共同利益服务”已成为欧盟意义上的公共服务概念，包
括了市场服务和非市场服务。
在美国，“公共服务”在英文词典里有三个解释：公用事业7、公益服务、公职或公务。在法律上并没有对“公共服务”的范围直接界定，而“公共事业”这个概念的使用和发展也是极不统一的。
在我国，学者普遍认同“公共服务”是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障，关系到千家万户利益具有较强公众受益性和普遍性的社会服务。“公共服务”可以根据其内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务、公共安全服务四大类。
1.2 基本公共服务
《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次界定了“基本公共服务”的概念，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。
“基本公共服务范围”，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。
“基本公共服务标准”，指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共服务活动所制定的技术和管理等规范。
“基本公共服务体系”，指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。
1.3 基本公共服务均等化
“基本公共服务均等化”指全体公民都能公平地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。8
基本公共服务均等化包括八大领域，即公共教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育。
根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，“十二五”时期覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，推进基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年全面实现小康社会奋斗目标的时候，基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务的差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。
保障基本公共服务均等化的政策措施主要有三方面：一是明确提出要统筹城乡基本公共服务体系建设，要以服务半径、服务人口为基本依据，制定实施城乡统一的基本公共服务设
施配置和建设标准，推进城乡基本公共服务制度衔接；二是统筹区域基本公共服务发展；三是加大对弱势群体基本公共服务的保障力度。
1.4 公共服务设施
目前，我国规划业内涉及到“公共服务设施”或“公共设施”概念的国家标准共有四个。
2002年版《城市居住区规划设计规范》（GB50180—93）中定义“公共服务设施是居住区配建设施的总称”，分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务（居委会、社区服务中心、老年设施等）、市政公用、行政管理及其他八类。
《镇规划标准》(GB50188—2007)中将“公共设施”按其使用性质分为行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融和集贸市场六类。
《城市公共设施规划规范》（GB50442—2008）中定义“城市公共设施用地”指在城市总体规划中的行政办公、商业金融、文化娱乐、体育、医疗卫生、教育科研设计、社会福利共七类用地的统称。
《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137—2011）中“公共管理与公共服务设施用地”（A），指政府控制以保障基础民生需求的服务设施，一般为非营利的公益性设施用地，分为行政办公用地（A1）、文化设施用地（A2）、教育科研用地（A3）、体育用地（A4）、医疗卫生用地（A5）、社会福利用地（A6）、文物古迹用地（A7）、外事用地（A8）、宗教用地（A9）九大类。
1.5 规划研究对象
综上分析，在基本公共服务均等化的国家战略背景下，城乡规划所涉及的对公共服务设施概念，是包括基础公共教育、社会服务、医疗卫生、公共文化体育等内容在内的具体设施规划，其研究内容和防线除继续关注空间规划部分，还应纳入理论研究、体制保障等内容。
