下载文档原格式
Business Collection商务必读 2017年8月133关于新常态下经济发达镇行政管理体制改革的思考长春工业大学 蔡秋梅 贺阳摘 要：随着我国经济发展水平的提高，我国城市化发展速度也越来越快。
目前我国的城市化水平已经达到了50%以上，城市化增长率也较为稳定。
在国家政策的支持下，一些乡镇经济发展速度越来越快，甚至达到了许多中小城市的经济发展水平。
这样一来，就会导致在发达乡镇中的上层建筑的改变跟不上经济发展的速度。
因此在我国很多发达乡镇中，出现了行政管理体制落后，不能适应乡镇经济发展新常态的问题。
在传统的行政经济管理体系下，经济发达乡镇的行政管理效率低下，不利于保证乡镇的经济建设。
从我国发达乡镇行政管理体制的现状出发，结合发达乡镇行政管理体制改革的经验，看新常态下发达乡镇应该如何完善内部的行政管理体制。
关键词：发达乡镇行政管理体制 发展现状 完善策略中图分类号：F069 文献标识码：A 文章编号：2096-0298(2017)08(b)-133-02自从改革开放以来，我国城市和农村的经济发展都有了极大的改善，并取得了极大的成效。
在乡镇地区则表现为：乡镇经济发展水平提高，城镇化进程越来越快。
一些拥有优越地理位置的乡镇，经济发展速度越来越快。
它们凭借着得天独厚的地理位置优势，建立起了良好的产业基础。
在我国经济发展的过程中，出现了一大批发达乡镇，主要集中于东南沿海地区，有些地区乡镇的经济发展水平，甚至已经接近了中等城市。
但是在这种情况下，传统的乡镇管理体系会严格制约这些发达城镇的经济发展。
传统乡镇的行政管理体系已经不能满足这些发达乡镇的发展要求。
无法为其提高高效的行政管理，发达乡镇的公共基础设施建设也不能满足人们的需要，这样一来就会严重制约这些发达乡镇的经济发展水平。
因此改革发达乡镇的行政管理制度，具有一定的可行性，是我国城市化建设过程中急需解决的问题。
1 发达乡镇的特殊经济贡献对于经济发达的乡镇来说，这些乡镇的经济发展水平已经达到了一定高度。
行政管理论文：经济发达镇行政管理体制改革策略研究第一章导论第一节研究背景和意义在我国，行政层级由上到下大体为中央、省、市、县、乡，其中，乡镇一级是我国政权组织的基础，直接面对农村、农业、农民，处在一线位置，直接管理和指导农村建设、农业发展，直接对基层群众负责。
这一层级直接影响着“三农”的发展，直接影响着“三农”的整体规划路径和建设方向，十分重要。
1978 年（改革开放）以来，乡镇发展的速度越来越快，城镇化进程也飞速推进，我国农村地区尤其是东部沿海地区许多乡镇迅速发展成为人口规模大、经济实力强的经济强镇即“经济发达镇”，这些乡镇和农村地区借助自身优越的区位条件、积极的国家政策扶持、完善的历史积累等各诸多原因，在很多方面都比同级别的其他地区更为优越。
比如，广东省佛山市南海区狮山镇在四、五年以前就发展成为全省GDP 排名最高乡镇（地区生产总值逾800 亿），远高于其他乡镇甚至潮州市（地区生产总值790 亿）、汕尾市（地区生产总值710 亿）等地级市。
①在这种情况下，传统意义上的的体制机制以及相应管理方式已逐渐无法契合形势需要，严重制约了乡镇自身的建设、发展和管理。
一是乡镇政府职能定位已经不能够完全满足区域社会发展和经济发展需求。
乡镇政府管理体制是在上世纪80 年代建立起来的，当时，人民公社制度被彻底废除，乡镇政府开始取代原来公社的一部分职能，全面接管农村事务。
当时的镇级政府职能主要定位在农村相关税费征收、农村和农业管理、发展农村地区经济、维稳、计划生育等方面。
但是，随着改革开放以来经济社会的快速、稳定发展，农村地区的农、工、商等产业也迅速崛起并逐渐进入稳定发展的状态，部分发展较好的乡镇人口也随之呈现指数增长现象。
乡镇经济形态的多样化和人口的聚集也对乡镇的政治生态及其行政管理提出更高要求，政府职能亟待转变。
二是部分乡镇财权与事权不相称。
1994 年分税制改革虽然改变了税种结构，取消了部分不合理税收，各级政府间的财权得到清晰划分，但乡镇一级的收入来源和权利并没有与之增加，出现“收入往上走，工作往下压”的情况，乡镇一级的工作也因此层层叠加，在“对上”和“对下”的关系处理上矛盾凸显。
经济发达镇行政管理体制改革的问题和建议论文经济发达镇行政管理体制改革的问题和建议论文引言我国乡镇刑侦管理体制建国之后几经变迁，形成了目前的行政管理模式，随着时代的不断发展，乡镇行政管理体制的弊病不断凸显，并给乡镇经济社会的发展带来了很多的负面影响，在这种背景值之下，经济发达镇在经济社会发展方面与现有行政管理体制之间的矛盾越来越突出，因此需要其在行政管理体制改革方面做到先行先试，通过行政管理体制的变革，来释放出来更多的市场活力。
一、经济发达镇行政管理体制改革原则经济发达镇行政管理体制改革是一项难度很大的工作，这一工作推进中必然会遇到各种阻力，要做好这一工作，必须要坚持以下几个基本原则。
1.循序渐进原则经济发达镇行政管理体制改革需要做到循序渐进，行政管理体制改革必然会遭遇到各个方面的阻力，这些阻力既包括利益层面的阻力，也包括观念层面的阻力，对于经济发达镇来说，行政管理体制改革必须要客观评估各种阻力，在明确阻力的情况下来进行的改革方案的制定，避免改革方案过于冒进可能出现欲速则不达情况出现。
2.依法推进原则经济发达镇行政管理体制改革虽然是“摸着石头过河”，但是这并不意味着无视法律，依法推进这是经济发达镇行政管理体制改革需要遵循的基本原则。
依法推进要求在现有的法律框架之下来进行行政管理体制改革，改革措施不能够过于激进，更不能够与我国的法律法规相违背。
3.不断调整原则经济发达镇行政管理体制改革需要做到不断的调整，因为经济发达镇行政管理体制改革没有现成的模式可以套用，因此各项改革措施是否比较合适，难免需要在实践中不断试错，需要根据实际效果以及环境要求变化来进行调整，这样才能够保证改革方向的正确与改革措施的有效。
二、经济发达镇行政管理体制改革问题目前我国经济发达镇行政管理体制改革方面诸多突出的问题，例如权责失衡、职能扭曲等等，这些问题的存在已经损害到了行政管理体制的有效性，同时更是给乡镇经济社会的发展带来了诸多的负面影响。
张家麟政府出台了《关于经济发达镇行政管理体制改革试点工作的指导意见》。
目前，全省经济发达镇行政管理体制改革正在有序推进。
一、为何试改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，2010年安徽省城镇化率已达47%，特别是联接长三角的皖江城市带地区涌现出一批经济规模较大、城镇化水平较高、人口吸纳力较强的经济发达镇。
这些镇在发展过程中面临着突出的问题：上层建筑与经济基础、生产关系与生产力不相适应，行政管理体制与经济体制、社会管理体制改革不匹配，一级基层政府的权责不对等、事权与财力不匹配，社会管理和公共服务严重滞后，形成“小马拉大车”、“大人穿小孩衣”的现象，这已成为影响经济发达镇科学发展的主要原因。
因此，推进经济发达镇行政管理体制改革势在必行。
经济发达镇行政管理体制改革试点是一项具有中国特色的实践性改革命题。
中央高度重视经济发达镇行政管理体制改革问题，中央〔2009〕1号文件明确提出“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”，2010年4月中央编办、中农办、发改委、公安部、民政部、财政部六部门联合下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50号），在全国13个省选择25个镇进行试点。
这项改革必将加快我国城乡一体化进程，进而引发深层次的改革：一是乡镇体制向中心区域城镇体制并轨、村委会向居委会（社区）转制。
二是以农村集体资产处置、农村集体经济组织改制、国家征地制度改革、农村公共产品供给制度改革为主要内容。
三是以农转非人员再就业、外来人口就业就学就医、流动人口管理等社会保障为内容的社会管理体制创新和相关政策体系的调整；四是以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，推进行政管理体制改革和政府治理方式创新。
二、如何试安徽省围绕试点工作的总体思路、改革目标、基本原则、组织保障等，提出明确清晰的要求。
一是在指导思想上明确以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照加强基层政权建设、统筹城乡协调发展的要求，以加快推进工业化、城镇化、现代化为核心，着力破解制约经济发达镇发展的体制机制障碍，理顺职责关系，优化组织结构，创新管理体制，下放管理权限，不断提高社会管理和公共服务能力，把经济发达镇建设成为规划科学、人口集聚、产业集群、结构合理、环境友好、社会和谐的现代城镇，为加速安徽省城乡一体化进程发挥示范引领作用。
江苏省经济发达镇行政管理体制改革的实践与思考江苏省经济发达镇行政管理体制改革的实践与思考2010年，江苏省选择20个经济发达镇开展行政管理体制改革试点，努力构建城乡发展一体化的体制机制。
一、适应经济社会发展需要构建新型基层政府经济发达镇通常是指具有一定的人口、工业和商业集聚规模，经济实力较强、社会化水平较高、能引领和带动县域发展的建制镇。
经济发达镇的出现，改变了我国传统县域经济发展的单一格局，对区域城市空间结构的形成和发展有非常重要的影响。
江苏省在城市化进程中，涌现出一批经济规模较大、城镇化水平较高、人口数量较多的经济发达镇。
2011年底，江苏省GDP排名前100位的经济发达镇GDP 总和占全省GDP的比重约为28.6%，占全省所有镇GDP总和的51.8%。
这些经济发达镇正成为江苏省经济未来发展的重要引擎，成为加快城乡一体化进程的战略节点和优化城市化布局的重要载体。
经济发达镇行政管理体制改革，是适应经济发达镇经济社会发展需要，对管理体制进行调整改革，着力打造既不同于县、也不同于传统农业乡镇的新型基层政府，为协调推进工业化、城镇化和农业现代化进程创造有利条件。
在改革试点中，主要从以下五个层面着力探索构建新型基层政府：（一）城市导向型政府。
经济发达镇的经济实力强，居民收入较高，基础设施较完善，聚居了较多人口，集聚了部分特色产业，形成了相对优势。
江苏省城市化率约为60.6%，排名前100位的镇城市化率达到56.5%，部分经济发达镇甚至已达到较高的城市化水平，具备了中小城市的规模，客观要求镇政府按照城市的规划、建设和发展模式管理经济发达镇。
经济发达镇的政府应是城市导向型政府，即具备城市管理的职能，以管理城市事务的标准来管理经济发达镇。
为保障和强化经济发达镇的城市管理职能，赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，先期下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限，以培育具有典型示范作用、具备中小城市规模的现代新型城镇。
经济发达镇行政管理体制改革［关键词］城镇化；镇改市；经济发达镇；行政管理体制改革一、“是不是市”和“改不改市”是两个不同的问题1.“是不是市”是一个事实认定。
对于事实，我们只需去发现、去印证，无需过多争论。
如果把“市”简单地看成一个具备一定人口和经济规模的社会单元，像长安镇、虎门镇等这样一些人口接近甚至超过50万的“超级镇”，无疑就是一个城市。
按照《中华人民共和国国家标准——城市规划基本术语标准》的界定：“城市是以非农业产业和非农业人口集聚为主要特征的居民点。
在中国，包括按国家行政建制设立的市、镇。
”也就是说，行政建制意义上的“市”和“镇”都属于城市形态的种类，如果抛开这两个概念，忽略行政建制的差异，“经济发达镇”也好、“小城市”也好，本质并无区别，都不过是“聚集了十几万甚至几十万人口规模，二、三产业发展到相当程度的社会单元”，关键在于我们要赋予这个社会单元什么样的治理模式和管理体制。
2.“改不改市”是调整行政建制的问题，简单说就是要不要把现行城市的行政体制和治理模式套用到经济发达镇，其要害在于两点：第一，是否照搬现行城市的组织架构和运行模式。
比如配不配四大班子，设不设二十个以上的工作部门，机构升不升格，要不要按照城市现行管理体制为其增加相当规模的行政事业编制，等等。
当然，我们也可以要求改市以后不配备完整的“四套班子”、不增加机构编制，短时期内也可以提出严格控制的要求。
但长远来讲，在“镇改市”打通了升格扩编的“任督二脉”以后，能否克制住公共组织固有的长期、持续、强烈的自我膨胀冲动，帕金森定律早已经给出了结论。
实践中其实并不难找寻现成的“镇改市”范例，如当年被称为“小政府典范”的S市，在上个世纪八十年代末由4个乡镇切块设立县级市，当时党委系列仅设市委办公室和党务工作部，政府系列设置了经济局、内务局等11个部门，占中央规定县级市机构编制配备总数的37％，仅相当于一般县（市）的1/3。
但在内外体制作用下，经过二十多年渐进式地增设机构、增加编制，时至今日党政职数和政府规模已经与一般的县级市没有区别。
完善我国乡镇行政管理体制的思索摘要：当前，随着网络向农村的逐渐普及、城乡一体化进程的明显加速、社会中介和服务组织的不断发育及文化经济一体化的迅速推进，我国的乡镇行政管理体制尽管在不断改革、完善，但仍不能乡镇经济社会发展的需要，存在诸多问题。
文章对这些问题作了归纳和分析，并对如何完善乡镇行政管理体制以解决这些问题，作了自己的探索。
关键词：行政管理体制；乡镇；经济发达乡镇；完善；政府职能一、完善乡镇行政管理体制是当前乡村经济社会发展的迫切需要近年来，我国乡镇经济结构以及它的格局发生了实质性的变化，尤其一些乡镇开办企业，而且办得有声有色，几乎成为乡镇经济的主体。
如我国广东省的乡镇企业的总收入已超出一千亿元，大约是乡镇总产值的 60%。
要使乡镇企业能够快速发展，就得保障企业受到乡镇权力机构的扶持，切实得到政权机构的服务。
那么为保障乡镇企业能够更快更好的全面发展，促使其走向大城市，甚至走向世界，那自然就得全面完善我国的乡镇行政管理体制。
进入新世纪以来，我国的乡镇在经营也发生了巨大的变化。
随着科技进步、农业技术的提高，越来越多的由农民自主创办的专业技术协会产生了。
这些技术协会以科技为导向，以各个院系、科研机构以及科技学会为支柱，以科技人员、农民技术员为领头人，有力推动了乡镇产业结构的升级转型。
我国农民根据市场发展的需求，借助商品的生产与销售，创办了多形式、多层次的社会服务组织，使科技、资金和资源等多方面的生产要素得到了充分利用。
同时，由于商品经济在发展中不断进步，很多农业协会都进行了跨地区、跨行业的重组，逐渐实现了联合发展。
这也需要完善乡镇行政管理体制，借以不断满足行业的发展管理需要，更好地促进经济的发展。
二、当前我国乡镇行政管理体制存在的问题（一）一般乡镇行政管理体制普遍存在的问题1．分工不明，责任不清，难以调动职员工作积极性、承担职责和协调配合我国乡镇政府管辖的区域比较广泛，但对其管理的只是县级政府，这就不能建立完善的乡镇行政机构，不能促使责任、权利的统一管理。
浅论中国乡镇行政管理体制改革中国乡镇行政管理体制改革一直是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
本文将对中国乡镇行政管理体制改革的历程、成果和问题进行简要讨论，并探讨未来改革的发展方向和挑战。
一、乡镇行政管理体制改革的历程乡镇行政管理体制改革始于1978年，是中国改革开放的重要组成部分。
改革的主要目标是加强乡镇的自治和民主，增强乡村发展的力量和自主性。
在改革的初期阶段，主要是通过建立村委会和民主管理制度来推行改革。
从1980年代开始，乡镇政府开始建立和完善，取代了原有的乡镇人民政府、公社和生产大队等制度。
此后，中国乡镇政府的权力范围逐渐扩大，从最初的行政管理扩展到了社会管理和公共服务领域。
在改革的推进下，乡镇政府的职能和地位得到了显著提升，成为了基层治理的重要主体。
二、乡镇行政管理体制改革的成果乡镇行政管理体制改革在推动乡村经济社会的发展、加强基层民主建设、健全基层供给侧改革等方面都取得了一定的成果。
1. 推动乡村经济发展。
乡镇行政管理体制改革促进了当地经济的发展，加强了基层经济结构的改善和扶持。
乡镇企业、农村合作社、小型企业等在乡镇政府的支持下蓬勃发展，成为带动当地经济发展的重要力量。
2. 加强基层民主建设。
乡镇行政管理体制改革为当地居民参与社会管理提供了广泛的机会和平台，加强了基层民主建设。
在这个过程中，村委会成为基层民主建设的重要组织形式。
3. 健全基层供给侧改革。
乡镇行政管理体制改革强化了乡镇政府作为行政管理主体的职责和能力，进一步推进了基层行政管理体制的改革和优化。
相关政策的推进也针对基层供给侧改革，进一步支持乡镇和村民自治组织等作为乡村发展的主体，进一步加力促进了城乡一体化。
三、乡镇行政管理体制改革的问题在乡镇行政管理体制改革的过程中，也存在一些问题。
主要包括：1. 部分地区乡镇政府权力集中过度，导致权力失衡。
部分地方乡镇政府的权力集中，行政干预过度，导致了乡村社会资源无法得到最大化利用，乡村企业和市场资源受到制约。
对乡镇行政管理体制改革的探索与思考随着社会主义市场经济的建立和发展，转轨时期影响和制约农村经济社会发展的因素很多，有宏观方面的，有微观方面的；有客观方面的，有主观方面的；有历史形成的，有现实所致的；有体制方面的，有人的主观努力不够的等等。
这些诸多因素中，因地区差异和人的差异，表现出孰轻孰重。
根据这些年从事农村工作的观察、实践和思考，就影响制约我县农村经济、社会发展的乡镇政府行政管理体制的问题及原因，谈几点不成熟的体会。
一、科学的行政管理体制是权责利的一致性行政管理体制主要解决政府体系中各层级的权限划分问题，它是现代政府有效运行的基础。
政府职能行使的前提和基础是权力，不同的行政管理体制确定不同的权限划分和利益调整方式，产生不同的行政动力机制。
科学的行政管理体制要体现行政主体责任、权力和利益的一致性，使行政职能的行使有充分的权力保证，使利益划分更加合理，才能调动行政主体的积极性，达到行政管理的目标。
二、我县乡镇行政管理体制存在的主要问题及原因目前，我县农村正处于计划经济向社会主义市场经济的转轨时期，国家虽然在不断地调整和改革乡镇管理体制，但受传统计划经济观念的影响，在改革过程中，权力往往因主观方面的原因，调整不到位，使乡镇政府行政管理体制存在的问题仍然比较突出，形成了政府职能履行的体制障碍，也产生了经济社会发展中政府权力的结构性屏障。
其主要表现是：（一）条块分割削弱了乡镇政府的统一管理权。
条块分割是我国行政管理体制中普遍存在的问题，在乡镇一级乡镇政府与县政府权力交叉的现象尤为突出，县政府的职能部门在乡镇派驻的站所、分局切割了乡镇政府的权力，目前上划的部门有公安、司法、法院、工商、税务、土地、教育、卫生、广电等，上划管理的出发点是加强依法行政，统一集中管理，提高执法水平，更好的服务基层、服务农村。
但实际管理过程中往往出现的是权力上收，责任下划，相互不配套，上划部门都听命于上级主管部门，以本部门为中心，甚至强调部门的职能和权力，有的出现各行其是，使乡镇政府在经济社会事务管理过程中难以形成一盘棋，乡镇政府难以对乡镇站所分局进行统一的协调和管理，其结果是政出多门，政策打架，权力交叉，责任推诿现象时有发生，乡镇政府在管理过程中难以协调，甚至无所适从。
经费渠明确核行管理。
在编制管理上要体现加强编制总量的管理与控制，优化结构，又要体现动态调整，有减有增；明确编制管理标准化相关原则，以提高编制管理效率。
领导职数管理。
明确按一定程序和权限核定的领导职务的名称、级别和数量。
对领导职数设置要件上，需要在立法中体现设置门槛，如综合考虑部门所担负的职能任务、工作性质、机构规格、编制总数、各级职务的比例关系等多种因素。
五是机构编制管理权限和程序方面。
对机构编制管理的基本秩序进行规范是制定条例的重要任务，特别是在实践中，凡是坚持按职责权限办理机构编制事项，坚持按规定程序办理的，都可以很好地执行各项机构编制纪律。
在权限方面，主要围绕职能、机构、编制、领导职数等进行规定审核审批环节进行明确，各地各部门所有涉及机构编制事项的都不能超越部门的权限，都要纳入机构编制审批体系。
与权限相适应，部门无权确定的机构编制事项，都要按规定程序报批。
总体上，推进地方机构编制法制化要更侧重于程序性规范，主要将对机构设置的审批和编制管理以及监督检查等程序进行明确规定。
六是监督检查方面。
机构编制管理包括事前事中事后各阶段的全程管理，对机构编制执行情况的监督检查是机构编制管理一个必不可少的环节。
机构编制监督检查方面体现在立法内容上，应按照违法违纪行为来予以明确，解决违反机构编制政策规定的行为发生后哪些主体应承担相应的法律责任及党内纪律处罚。
（作者系福建省编办政策研究处副处长）2010年，中央编办牵头开展经济发达镇行政管理体制改革试点，2016年，《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》正式印发后，这项改革在全国范围推开。
2018年《深化党和国家机构改革方案》明确，借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点经验，适应街道、乡镇工作特点和便民服务需要，构建简约高效的基层管理体制。
经济发达镇改革是推进国家治理体系和治理能力现代化主要的基础环节，其改革理念、改革方向、改革重点和改革趋势等维度需要系统梳理和深入探讨。
扩权赋能服务民生——夷陵区龙泉镇经济发达镇行政管理体制改革的探索与实践经济发达镇行政体制改革是提升国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，2018年《深化党和国家机构改革方案》明确，借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点经验，适应街道、乡镇工作特点和便民服务需要，构建简约高效的基层管理体制。
以夷陵区龙泉镇为案例，来深入探讨经济发达镇行政管理体制改革的课题。
一、案例基本情况（一）龙泉概况夷陵区龙泉镇于2010年被确定为全国首批经济发达镇行政管理体制改革试点镇。
龙泉之所以能够争取到全国首批试点镇的机会，是因为它是名符其实的经济发达镇，具有良好的经济基础和产业基础，具有较强改革动力和良好的改革条件。
一是人口大镇。
龙泉镇域面积 257平方公里，辖19 个村、1个社区，常住人口 11 万人。
二是区域副中心。
龙泉地理位置优越，地处宜昌城区东大门。
交通便捷，距宜昌东站、三峡机场、宜昌港都在20公里以内，宜昌北站已定址龙泉镇万家畈村。
三是省十强乡镇。
“稻花香”系列白酒和“晓曦红蜜桔”畅销全国，享负盛名。
三峡科技包装园、小微企业创业园、循环经济产业园三大园区并驾齐驱，大力推动了龙泉的高质量发展，且连续多年跻身全省综合经济实力十强乡镇行列。
除此之外，这里的干部思想解放，经济社会发展快，社会各界期望高，各种优势和条件，奠定了龙泉作为经济发达镇进行改革的的工作基础。
（二）改革进程龙泉抓住中央出台改革试点的机遇顺势而为、主动作为，参与首批改革试点。
总体分为三个阶段：第一阶段：抓住机遇，争取入围2010年，龙泉镇被国家六部委列入全国25个经济发达乡镇行政管理体制改革试点之一。
2011年，区委、区政府向上申报改革实施方案，2012 年得到省市批复，龙泉镇改革由此开始。
第二阶段：小幅试水，积累经验首轮改革在人员身份、编制不变的情况下，重点对镇域机构进行小幅度调整。
搭建政务服务、综合执法、农技服务三大平台。
设立5“五大办”(党政办公室、经济发展办公室、农村工作办公室、社会管理综合治理与社会事务办公室、村镇建设管理办公室)，下设3个副科级事业单位：财政所、综合行政执法大队和城建规划环境保护所。
＊本文受中国科学院研究生院院长基金B 类(项目号:085102J N 00)资助。
经济发达镇行政管理体制改革的思考＊叶中华 王 楠 常 征[摘 要]随着我国城镇化进程的快速推进,部分乡镇迅速发展成为经济发达镇,但传统的乡镇行政管理体制使经济发达镇长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的艰难境地,严重制约了经济发达镇自身的建设、发展和管理。
本文在总结经济发达镇的基本特征的基础上,分析了经济发达镇的行政管理体制中目前存在的主要问题,并根据广东、浙江、山东等地在推进经济发达镇行政管理体制改革中的实践经验,对我国经济发达镇的行政管理体制改革提出相关对策建议。
[关键词]经济发达镇;行政管理体制;乡镇政府[中图分类号]D 035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2011)01-0086-04 改革开放以来,我国农村经济社会状况发生了巨大变化,城镇化发展速度不断加快。
在我国快速城市化进程中,一些自然禀赋好、地理区位优越、产业基础发达、发展空间较大的乡镇得到了充分的发展,不断聚集资本、劳动力、技术等生产要素,迅速发展成为一些区域性的经济发达镇,其在经济总量、人口数量、城镇化率、社会管理等方面甚至已经接近于一个中等城市的体量。
然而,传统的乡镇行政管理体制由于无法满足这些经济发达镇的基本的城镇建设需求、无法提供充足的公共服务和有效管理,严重影响经济发达镇经济社会的发展。
因此,经济发达镇的行政管理体制改革现已成为我国城镇化中一个亟待解决的重要问题。
一、经济发达镇的基本特征和重要地位经济发达镇通常是建制镇政府所在地,具有一定的人口、工业和商业聚集规模,是当地的行政、经济和文化中心,并引领区域主导产业和产业群的发展。
有的地方也将其称之为中心镇。
目前,尽管学术界关于经济发达镇还没有形成统一概念和衡量标准,但是,经济发达镇一般具有这样几个基本特征:一是经济实力强,居民收入较高。
经济发达镇基本都是本地经济发展的领头羊,经济总量规模较大,部分经济发达镇的G D P 能够达到几十亿元、甚至上百亿元。
由于这些镇的产业发达,农村转移就业人口多,因此,这些地区居民的工资收入和财产性收入增长很快,其生活水平相对于其他周边地区要高出很多。
二是聚集人口多,规模达到城市水平。
经济发达镇因其自身的产业发展汇聚了大量的劳动人口,迅速形成了一个密集的人口区域。
在这些数量巨大的人口中,外来人口占了很大一部分,而且流动人口的规模会随着产业的兴衰而不断变化。
比如广东东莞虎门镇,全镇人口最高峰时达到100万,其中外来人口接近90万。
三是产业发达,经济发展特色明显。
经济发达镇由于具有一定的区位、资源优势和发展潜力,在准确定位自身功能和特色的基础上实现了主导产业的快速发展。
其中,有的经济发达镇发展的是与中心城市园区和大型重点企业相配套的现代制造业,有的形成的是就业带动力强的服务业和都市型工业乃至总部经济,还有的以特色生态、旅游和文化资源为载体,发展以旅游休闲、文化创意、生态农业为主的乡村旅游业。
因此,经济发达镇的主导产业基本都是高于农业产业形态的相对高端产业。
四是城镇化水平高,基础设施较完善。
由于在经济社会发展方面先行一步,经济发达镇在基础设施建设方面也进入了快速发展阶段。
无论是道路、供排水设施、电力、燃气、通讯等管线管网设施,还是基层卫生、文化、体育等公共服务设施,其规模、类型、水平都要远远高于周边农村地区。
我国自1996年城市化率突破30%后,城市化水平开始出现快速发展的趋势,这一趋势一直延续到今天。
据有关数据显示,2000-2007年我国城市化率年均提高1.24个百分点。
按照世界城市化进程规律来看,当一个国家的城市化水平超过30%,年均递增超过0.4%,即可认为这个国家的城市化进入快速发展阶段。
[1]因此,我国已经进入了城市化快速发展阶段,进入形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。
在这一经济社会发展的重要时期,地处城乡之间的经济发达镇不但可以成为城乡之间、工农之间联系的纽带,而且可以成为城乡要素资源双向流动的一个重要枢纽。
因此,经济发达镇肩负着城乡统筹发展和新农村建设的重大责任,是我国城市化过程中统筹城乡经济社会发展的战略节点,是产业集聚集约发展的新的增长极,也是城乡基本公共服务均等化的重要载体。
经济发达镇的出现,改变了我国传统县域经济发展的单一格局,使县域经济的发展呈现出更加多元的态势,对区域城市空间结构的形成和发展有非常重要的影响。
有研究表明,随着城市化的不断推进,经济发达镇在区域城市发展中的辐射和带动作用不断增强,可以形成一个“点-轴-集聚区”的城市发展模式,使城市在空间布局上更集中于经济发达镇。
[2]因此,经济发达镇未来的发展趋势是与中心城市实现功能互补,成为中心城市的“卫星城”。
这不仅有利于缓解中心城市压力,而且可以吸引更多的转移人口在小城市就业和落户,形成合理的城市布局,实现城乡统筹协调发展。
因此,经济发达镇的兴起是产业发展和要素聚集的自然过程,符合社会主义市场经济发展的方向,也符合我国城镇化“坚持走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展”的总体战略。
二、经济发达镇行政管理体制中存在的问题我国现行的乡镇行政管理体制是改革开放初期建立的,然而,随着农村经济社会的发展,尤其是经济发达镇出现之后,传统的乡镇行政管理体制在基础设施建设、户籍制度、土地审批权、财政税收和资金等方面无法全面实现行政管理任务,使得部分经济发达镇长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的艰难境地,严重制约了经济发达镇自身的建设、发展和管理。
究其原因,经济发达镇的行政管理体制存在着以下几个方面的问题:第一,经济发达镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权。
在现行行政管理体制中,镇政府名义上是一级政府,但在实践中却在相应的管理职能设置上缺位,缺乏城市发展需要加强的城建、环保、治安、节能、消防、卫生防疫等职能,缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。
按照法律规定,我国行政执法权以县一级政府为主体,当出现环保、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生等问题时,镇政府无权查处,只能上报上一级主管部门。
据典型调查,经济发达镇有约90%以上的事项需要上级部门审批才能执行,并且程序繁琐,工作效率低。
随着常住人口急剧增长,经济发达镇对镇政府的公共卫生、基本医疗、义务教育、社会保障、公共安全、环境保护等方面提出了更高的要求。
许多镇的刑事发案破案数、查处治安行政案件数及处置群体性事件数都达到了一般地级市的水平。
然而,目前镇一级公安局仅是科级分局,远远不能满足维持社会治安的基本需要。
公共服务和社会管理能力与人口规模的不匹配,严重削弱了经济发达镇镇政府的管理能力。
第二,管理对象不断增长,机构编制却严重缺乏。
目前,经济发达镇的机构编制由县里统一配备,主要干部由县里组织配选,乡镇在人事调配上缺乏自主权。
而且,经济发达镇核定的编制数是按照本地户籍人口的基数来制定,并没有考虑到实际管理人口的需求。
[3]随着经济的发展,大量外来常住人口超过了本地户籍人口的数倍,原有编制数量的行政管理人员难以完成当前的管理目标,一些地方只好采取聘用政府雇员来缓解人力不足,但这种做法只能作为现行体制机制下的权宜之举,无法从根本上解决问题。
在珠三角部分乡镇地区,相对固定的编制数额和急剧发展的经济社会及管理任务之间的矛盾也一直很突出。
由于行政编制的限制,近些年很多经济发达镇甚至无法招考新的公务员,原本在镇政府机关工作的人员,也因为升职无望,另谋更大发展机会,纷纷开始跳槽辞职,镇政府人才不断流失,大大削弱了经济发达镇政府的机关人才竞争力。
第三,现行的财税体制亟待理顺。
从1994年开始,我国建立了以分税制为框架的财税制度。
但这一制度只实行到县,县级政府对镇级政府实行的是统收统支的财政体制。
由于乡镇没有独立财权,尽管部分经济发达镇的财政收入已经达到几十亿元甚至上百亿元,但是其中的绝大部分要上交到县级政府,而县级政府则根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额。
这样就造成了乡镇自身可支配能力收入偏低的局面。
例如,2006年,绍兴县钱清镇上交税收近5个亿,回到镇里却只有6000万元。
2007年,嘉善县姚庄镇上交税收2个亿,回到镇里仅1000多万元。
[4]乡镇公共财政经费紧缺,造成了镇一级的基础设施建设严重滞后。
另外,经济发达镇在汇聚大规模产业和吸引大量外来劳动力的同时,更加需要镇政府提供相应的公共服务和社会保障,工业化产生的大量工业和生活污染,也需要加大环境治理投入来解决。
然而,按照镇级政府的实际可支配财力,这些任务都无法完成。
第四,多数经济发达镇的规划建设相对滞后。
按照《城乡规划法》规定,乡镇规划建设管理的行政审批和监管,主要是由县级以上地方人民政府行使。
目前,经济发达镇规划建设活动数量增加,复杂性增大,规划编制的层次和范围与其经济社会发展水平不相适应,因此,有的经济发达镇的总体规划水平不高,起点低,定位不明确;有的仅停留在总体规划上,没有做控制性详规,实际操作中难以实施;有的规划年代已久,远远滞后于发展需要;有的规划不系统和配套,没有将农村区域调整、产业平台、人口集聚以及水利、电力、交通通讯、环保等基础设施建设统筹规划;有的产业规划脱离实际,产业发展模式不清,难于有效指导产业发展;有的随意改变规划的方向和要求,规划失去了科学性和严肃性,造成重点小城镇空间布局混乱,违法违章建设随处可见,村镇环境脏乱差等。
因此,规划的不科学、不完善极大地阻碍了经济发达镇的科学、合理、快速发展。
三、经济发达镇行政管理体制改革的初步探索和实践近年来,围绕着小城镇行政管理体制改革问题,国家相关部门组织开展了一系列改革试点工作,进行了有益的尝试和探索。
例如,国家发改委自2004年起先后两批共确定270多个小城镇开展全国小城镇发展改革试点工作,积极推进行政管理、规划、土地管理等方面的改革。
2010年6月,中央编办会同中农办、国家发改委、公安部、财政部等部门在13个省25个镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作,进一步探索如何“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。
与此同时,广东、浙江、山东等部分地区也结合自身实际情况,在实践中积极探索经济发达镇行政管理体制改革的不同做法,取得了一些宝贵经验。
1.广东:从乡镇机构改革到简政强镇。
2006年,广东省出台了《广东省乡镇机构改革实施意见》,以乡镇的常住人口、土地面积、乡镇财政一般预算收入作为分类指标,结合一定的指标权数,将乡镇划分为不同类型,按照乡镇的类型对其设置综合性办事机构的数量作出规定,并重新核定乡镇机关行政编制。
同时,在调整职能或整合资源的基础上,划转事业站所归县(市)管理,按区域设置事业服务中心或工作站,作为县(市)派出机构,其人员、业务、经费等由县(市)有关主管部门统一管理,并对编制管理办法进行改进。
