关于县级农村义务教育财务行政问题的思考
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关于县级农村义务教育财务行政问题的思
考
一、县级农村义务教育财务行政问题分析
教育经费投入不足是发展中国家在教育财政上普遍存在的问题，它给各国教育的持续发展造成了很大困扰，也容易引发出一系列的相关问题。
因此，各国纷纷试图通过建立和完善积极的教育经费政策来保障教育经费的持续投入和合理分配，并且努力尝试将问题控制在最小范围内。
在我国，经济水平的限制决定了教育经费投入的先天性不足，加之制度设计上的不成熟，体现在具体的教育财务行政活动中产生了诸多问题。
其中对以国家财政拨款为主的县一级农村义务教育所带来的影响尤甚。
据统计，1999年，我国义务教育经费总量中，中央和省级政府的投入两者相加还不到3％，97％的义务教育经费是由县、乡筹措和农民集资摊派来负担的。
而分税制改革取消了作为农村义务教育重要收入来源的农村教育费附加，更是给县级教育财政造成了巨大的资金缺口。
中央和地方财政收入的格局发生了变化，从比例上来看，中央财政占了全国财政收入的60％，而县乡财政收入则占全国财政收入的20％。
将以上两组数据加以对比，不难看出，占全国财政收入20％
的县乡财政要担负起全国97％的义务教育经费，十分令人担忧。
从近几年的普遍反应来看，大部分的县级财政在义务教育经费投入上都明显感受到了压力，尤其对于那些财政补贴县(包括贫困县)而言更是负重不堪。
虽然税费改革和新的办学体制强调了中央政府、省级政府以及县级政府的责任，并逐年加强了中央政府、省级政府对于农村义务教育转移支付的力度，但是由于相关部门对于这几者的权力和责任至今还没来得及作出明确的划分，在具体教育财务行政活动过程中表现出了责任人的模糊和缺失现象，这直接导致了在很多时候和很多方面无人愿意主动为县级义务教育埋单的尴尬境地，致使县级义务教育经费难以根本落实到位，问题重重。
根据当前我国县级农村义务教育财务行政所体现出的各级政府承担义务教育经费比例责任及其权力博弈的特点，笔者认为较适宜于用博弈理论(Game Theory)的观点来解释现有县级农村义务教育财务行政的问题，具体分析如下：假如把中央与地方、地方与地方以及与县级教育财务行政相关的部门与部门看作参与博弈行为的主体，我们会发现在“以县为主”的我国县级教育行政系统的外部，国家实行分税制的税收体制，控制了地方财政的收入，而在对地方财政的管理上却实行了分权型的财政管理体制，地方政府对于本县范围内的财政经费的使用和管理有着很大的自由裁量权，于是在分税制的税收体制和分权型的财政管理体制之间形成了中央政府、省一级政府和地方政府权力博弈的空间。
就目前而言，在这个空间里有关行为主体所承担义务教育经费的权力和责任的划分尚不够具体，相关制度仍欠完善，且缺乏有效的协调和监督机
制。
根据公共选择理论“经济理性”的观点，在这一空间，中央政府和省一级政府试图通过税收的杠杆和转移支付的控制来宏观调控地方的行为。
然而，在没有找到一整套完善的制度和形成有效的协调和监督机制之前，中央政府和省一级政府难以保证各项资金投入的足额和到位，而地方政府为补财政不足则会试图通过所占有的财政管理权来谋求自身的利益。
虽然在税收体制上县级教育行政仍要受中央的控制，但是这不影响它在本县范围内成为一个独立的“王国”，县级政府及教育行政部门对于本县范围内的教育财务具有自由掌控和分配的权威。
这便使其极其容易产生“寻租(rentseeking)”行为，在县级教育经费的筹措、分配和使用上则具体表现为挤占、挪用和乱收费等一系列现象的滋生和蔓延。
至此，我们可以看出决定当前我国县级义务教育财务行政发展态势的各方力量间的博弈结果有着将其带人对博弈各方都不利的“囚徒困境”的危险。
笔者认为，这样来解释农村义务教育财务行政问题及其本质是讲得通的，相对于一般现象层面的解释而言，它至少包含了三点好处。
第一，它能够统摄有关农村义务教育财务行政研究中的诸多核心概念，将县级农村义务教育财务行政的现状及其问题都纳入到这一框架里来进行分析，各概念间的逻辑关系清晰、言之成理，有利于帮助我们看清问题的本质和制定相应的对策；第二，它能够借以说明县级教育财务行政问题的本质原因是中央政府、省一级政府和地方政府及其各部门间有关权与利的竞争，要解决好现有问题的关键是要处理好这几者间的关系，即要求协调好各方面的权利分配关系；第三，它对于
我们根据博弈行为的特点及其发展规律来对农村义务教育财务行政发展的走势作出进一步的判断会有所帮助。
二、县级农村义务教育财务行政改革的基本思路
基于以上分析，结合教育行政学研究相关理论，笔者建议，要想解决现有县级农村义务教育财务行政中所存在的诸多问题，宜从以下两大方面来寻求突破，内容涉及体制层面的改革和机制层面的改革。
第一，进一步深化“以县为主”的农村义务教育财政体制改革。
要求中央政府以及省级政府应尽快承担起应该承担的责任，具体责任的划分均应通过立法的形式加以确定。
在责任划分的层次上应包括中央与地方各级政府对于义务教育财政事权与支出的划分，政府间’收入用于教育投资比例的划分，各级的财政责任等，均应作出明确界定。
通过各级政府间关系的法制化以强化游戏规则约束，加强政府间的合作，减少各方博弈的筹码，使政府间的博弈摆脱“囚徒困境”，步人良性轨道，最终达到“双赢”乃至“多赢”的财政格局。
在具体的操作过程中，应结合我国当前实行分税制改革后国家财政收入高于地方的现状，并根据各县财政收入的实际情况加以区分。
对此，有学者建议：改革当前“一刀切”的“以县为主”的义务教育经费供给体制，逐步由中央和省级政府承担农村义务教育的投入，并根据各省、各县的财政实力，把全国2000多个县区，分为“以县为主”县、“以
省为主”县和“以国家为主”县3种类型，并就此加以区别对待。
笔者认为这种建议是有一定道理的，是对农村义务教育投资“以县为主”的财政体制所作的进一步诠释，具有较强的针对性和变通性，有利于缓释当前我国县级教育财政所面临的整体压力和摆脱责任人模糊、缺失的状态，以确保县级教育经费的正常供应和维护教育的公平。
当然，要对全国2000多个县进行细分是一个需要长期研究和论证的过程，将会涉及政治、经济、文化、教育等诸多领域方方面面的问题。
依据发达国家政策制定过程的经验，建议应由中央政府出面组织成立专门研究小组，委托各个相关学科的专家、学者展开深入的调查和研究，形成书面的调查报告，并最先选择在有条件的省县进行试点，最后根据试点所反映的情况对方案细节进行调整并逐步在全国范围内推广。
第二，进一步探索和完善县级教育财务行政在各级政府和各个部门间运作的有效机制。
县级教育财务行政机制是协调县级教育财务行政各个部分之间相互关系的一种运作方式。
在教育财务行政体。
