〈公共政策〉第三章政策模型

第三章 政策模型

第一节 模型概述

一、什么是模型？

模型这个概念对大家来讲并不陌生，如建筑模型、汽车模型、飞机模型等，在现代生活中并不鲜见。模型是现实世界部分化、序列化、简单化和抽象化的代表。通过模型进行思维是人类思维的一个典型特征。模型突出了原型的本质特点，忽略了次要因素，使错综复杂、变化无常的现实世界便于人们把握。模型作为研究原型的中介，也是一种重要的方法，它有助于人们分析和理解研究的对象，有助于人们解释和阐述研究的问题。

一般来讲，模型可划分为具体模型和抽象模型两类。具体模型主要指与原型在形态上几何相似的模型，如示意沙盘、模型飞机、交通地图等。这些模型对原型是一种形象的说明，使人一眼望去就会联想到现实生活里的真实事物，突出表现了模型的相似性特征。而抽象模型主要是指用语言、符号、图表、数字等抽象形式反映原型内在联系和特征的模型。

模型不仅仅是现实世界的简单替代物，而且是现实世界抽象化的代表。

在政策科学中，概念模型得到了非常广泛的应用。这些概念模型是政策科学工作者在公共政策研究中为了帮助人们理解和解释公共政策产生的原因，认识和分析其社会的效果，思考和预测未来的发展，不断总结出来的。这些模型体现了对公共政策思考的不同角度，为理解公共政策和进行政策分析提供了多种途径。

第三章 政策模型

第一节 模型概述

二、模型评述

在分析公共政策的时候，我们需要组织我们的思想和概念。世界是一个复杂的场所，为了理解这种复杂，我们有必要对此进行简化，因而我们构建了模型。进行政策分析，如果不使用模型的方法，那几乎是不可想象的事情。然而我们不能忘记的是，当运用这些方法的时候，我们实际上正在把主观强加于客观，人为地创造一种认识世界的方法，从看似并不存在程序的现实中提炼出一种程序。模型事实上的确来源于人类的经验，但它们绝不是经验的再现和翻版，而是人们对客观现象的一种认识方式，是人们理论知识、价值观念和个人信仰的综合体现。因而，在政策研究领域，我们不得不非常谨慎地对待模型所代表的"真实"。 这种"真实"往往只是一种主观的构建，是人们对复杂现实的一种人为的想象。 因此，我们不得不对此保持高度的敏感。公共政策理论性的活动实际上就像是在画一张示意图，它包含了我们所知道的内容，引导我们去认识我们所不知道的方面。

没有简化和抽象，我们就难以认识复杂。为了认识和解释形形色色的政策现象，我们的确需要借助于一些分析模型。然而，我们应该清醒地认识到许多政策学家曾多次提到的潜在危险-"错置具体的谬误"，即把源于经验的抽象认识等同于实实在在的具体事物。

第三章 政策模型

第一节 模型概述

三、如何分辨模型的有效性？ 什么样的模型有用？它为什么有用？以什么作标准？

在我们展开政策模型的讨论之前，让我们先看一看用以评估模型效用的一些一般性准则。

1、排列并简化现实：

政策模型的有效性首先依赖于它对现实政治生活进行序化和简化的能力。序化（理清顺序）能够使真实世界中错综复杂的关系建立逻辑上的联系，简化（变复杂为简单）能够有助于人们清楚地理解那些难以琢磨的复杂现象。当然，如果一种模型过于复杂或空泛，涵盖了过多的内容，会给我们的理解带来很大的困难，乃至无法得到利用。但如果一种模型过于简化或狭隘，仅仅对表象进行了概括，忽视那些关键的因素，那么我们就不可能用其来解释真实的世界；

2、认定重要层面：

政策模型的有效性还与其概括政治生活中重要内容的能力有关。好的模型应该能够抓住主要矛盾，把人们的注意力从那些不相关的因素转移到真正重要的因素上来。使人们更多地关注公共政策的真实起因和重要结果。当然，什么是真实的？什么是虚假的？什么是相关的？什么是不相关的？什么是重要的？什么是不重要的？什么是表象的？什么是深层的？要回答这些问题不可避免地会涉及人的知识水平和价值判断。因而，出现多种不同的答案也是非常正常的现象。

3、符合社会现实：

一般而言，政策模型应该与客观现实具有一定的联系性，即从经验角度看，它应该具有真正意义上的指涉对象。的确，模型的建立往往源于人类的经验，它应该以现实生活为重要的参考依据。对于那些完全脱离实际，没有经验依据的主观模型，我们在使用过程中会感到茫然或不知所措。当然，任何事情都不是绝对的。从另一种角度讲，我们也不该草率地抛弃那些所谓"不真实的"理念，因为它们经常发挥重要的启发性作用，把我们的注意力成功地引向这样一个问题：为什么它们是"不真实的"？比如，几乎没有人会认为政府决策是完全理性的，公共政策能使社会成本最小化、社会收益最大化。然而，"理性决策"的思路还是很有价值的，它促使我们去探讨政府决策的非理性程度以及为什么会如此。

4、提供有意义的沟通：

政策模型往往借助概念进行抽象，而这些概念在沟通过程中应该具有实质性含义并形成较为一致的看法。否则的话，这个政策模型的有效性就会大打折扣。没有共识就难以沟通。举个例子来说，"精英"这个概念可能对许多人就不具有同样的含义。一些人可能把"精英"定义为由民选产生的政府官员，他们能够代表大多数公众的利益；另一些人则认为所谓"精英"是指少数社会上层人物，他们根本不是公众的代表，他们只是根据自己个人的偏好为社会制定政策。

5、指导调查与研究：

一个政策模型应该具有一定的可操作性，应该有助于对公共政策进行实证的分析。从某种意义上讲，它应该直接指涉现实生活中那些能够被观察到的、可以进行测量的、能够被加以证实的客观现象。一个概念或一系列概念（我们称之为概念模型）所解释的内容应该能够在现实世界中得到检验和证实。如果我们没有办法在政策实践中对此进行证实或证伪，那么它的有效性就很值得怀疑了。

6、提出一定的解释：

一个政策模型应该对公共政策提出一种解释，而不是只对公共政策及其过程进行简单的描述；它应该对公共政策的原因和结果提出一定的假设，而不是只死死盯住客观存在的经验数据。它源于现实却又超出现实。毫无疑问，一个解释性模型总比描述性模型更具有研究和应用价值。

第三章 政策模型

第二节 几种重要的政策模型——理解公共政策的有效途径

一、传统理性模型：决策追求最优解

什么是理性？它的英文是Rationality.中文通常解释为合理、有理，它与感性相对，指人从理智上控制行为的能力。当然，在评价某种行为是理性的或非理性的时候，人的价值判断起很大的作用。某种行为可能你认为是理性的，但别人却认为是非理性的。我们在谈到理性概念的时候，往往是以共识性标准为前提的。

理性模型起源于传统经济学的理论，传统经济学理论是以"经济人"的假设为前提的。那么什么是"经济人"呢？一般来讲，"经济人"自私且功利，做任何事都以满足个人最大利益需要为目标。分析经济人的行为实际上很简单，他之所以这样做而没有那样做，就是因为这样做可以最大限度地满足他的利益需要。

的确，理性行为的概念是一个非常有力的解释原则，因为它有着许多人类行为的经验依据。我们经常对其它人这样解释我们的行为，"我想达到X这样一种目的，所以我选择了Y这样一种方式。"同样，这也是我们理解其它人行为的基本思路。基于这种考虑，我们一样可以用这种模式去解释一个政府的行为。就政府政策而言，如果你了解了政府的目标，你就不难解释其政策方案的选择。它之所以这样去做而没有那样去做，是因为它要满足自己最大的利益需要，做出最大价值的选择。比如在对日本为什么要偷袭珍珠港? 苏联为什么要把导弹放在古巴?伊拉克为什么会入侵科威特?对这类政策问题进行分析的时候，传统政策分析的理性模型能为我们提供一种有效的解释方法。

传统的政策理论有着理性主义前期发展的深刻烙印。它认为，任何决策都是目标性行为，达到目标当然会有很多种途径和手段。所谓理性的选择就是要作出最大价值的选择，即选择达到目标的最优方案。传统理性模型所要求的最优选择应具备如下条件：

（1）把决策行为视为整体行为而非群体行为：因为是整体，才会有一致性的价值判断，如果是群体就必然会出现价值观方面的差异，因而在目标选择和最优认定方面产生分歧；

（2）决策者具有绝对理性：表现在他们具有完备的知识和信息，能穷尽备选方案并预测所有结果；

（3）决策目标单一、明确和绝对；

（4）决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好；

（5）决策过程中不考虑时间和其它政策资源的消耗；

其具体步骤是：

(1)确定决策目标。

(2)提出备选方案。

(3)对这些方案及其结果进行比较分析。

(4)通过排序选择出最优方案。

从理论角度而言，最优选择并不是不可行的。然而，社会现实不等同于理论假设，传统理性模型的限制条件使其遭遇到诸多的障碍，人们逐渐发现政策实践中的许多现象都难以用它来作出解释。其原因不在于它的逻辑体系有缺陷，而在于其前提假设有问题。

首先，决策目标不是单一、明确和绝对的，而是多元、模糊和相对的。

传统的经济学理论总是把企业的目标视同于企业家的目标，似乎只是为了最大限度地追求利润。这种认定完全是错误的，因为企业是由许多人组成的，它包括股东、经营者和员工等等，他们对企业的目标都会发生直接或间接的影响，尽管在程度上会有所不同，但表现了一种多元化的趋向。

美国著名的政策学家赫伯特·西蒙在其《管理决策新科学》一书中讲了一件他亲身经历的事情。一些大公司就购置计算机的问题向西蒙咨询，西蒙当时就建议这些公司先考虑一下是否真的需要这样的设备？购置计算机主要是为了解决哪些具体问题？等到这些问题明确了以后再决定购置什么类型的计算机。后来西蒙很快就发现自己给这些公司出了个"馊主意"，因为它们在尚未使用过任何计算机之前，根本无法具体明确地了解计算机的性能与用途，从而也不可能提出购买计算机所要达到的具体明确的目标。只有当它们先买台简单实用的计算机，并在使用一段时间且有了经验之后，它们才会知道下一步应该做些什么。可见许多决策问题其总目标往往只是一个不十分具体明确的大的方向，具体的内容还有待于在决策执行过程中逐渐地加以明确。

查尔斯·林德布罗姆也认为，政策往往是针对解决社会问题的，所以要想使政策目标明确就必须找到问题的症结所在，然后才能作出决策。可是决策者面临的往往并不是非常具体且可以明确界定的问题，比如，当物价飞涨，公众要求政府作出反应时，政府部门就要对问题的原因进行分析，是公众的要求过分还是物质生产和供应服务的不足？是垄断公司的幕后操纵还是通涨心理引起的连锁反应？或者上述原因兼而有之？找出通货膨胀的动因也许是很困难的，这无疑会影响到决策目标的确定，所以目标很多时候并不是绝对的而是相对的。

其次，人是感情动物，存在理性缺陷，其行为往往会受到个人偏好、性格特征等非理性因素的影响。

再次，人处理信息的能力是非常有限的，这主要表现在如下几个方面：

（1）人对信息的感知能力有限：

所谓感知就是人通过自己的感官把外界信息作为刺激反应而输入大脑的过程，人的感知能力对大脑处理信息的容量具有限定作用。心理学的研究表明，人的感知是有选择的，而不是全面的。以视觉为例，人们总习惯于用照相机来形容视觉，因为它们都是以视野成像，而实际上二者结构上的类似并不能说明它们彼此在功能上也相当。照相机能够把视角内所有的物体都拍摄进去，只不过辨别的精度受限于镜头的透光能力和胶片上感光材料的颗粒密度。而人的视觉通常只能接收到其注意力比较集中的那些部分，绝大部分都没有能够被感知，这就是人们常说"听而不闻；视而不见"的现象。