浅析《基层政权：乡村制度诸问题》

百家争鸣　农村经济与科技２０１６年第２７卷第２４期（总第４０４期）　

浅析《基层政权：乡村制度诸问题》　

张春敏　（贵州财经大学公共管理学院，贵州　贵阳５５００２５）　［摘要］张静教授的著作《基层政权：乡村制度诸问题》一书以政治社会学和法律社会学为研究视角，采用过程一结　构分析方法深刻探讨和解释了关于基层政权的权力结构及性质、角色冲突和乡规民约等学术概念和理论框架，进一步回答了　乡村冲突的制度性来源和政治后果。书中分为十大章节，涉及许多关键性问题，我的报告第一部分是将各章节分别总结并谈　谈自己对一些问题的看法，第二部分是结合自己的知识积累谈谈对本书的思考与启发，最后是结语。　［关键词］政治社会学；过程一结构分析法；基层政权；制度性来源　［中图分类号］Ｄ６３０　［文献标识码］Ａ　张静教授２００７年版的《基层政权：乡村制度诸问题》是一　本经典而深刻的关于基层政权权力运行为核心的相关乡村问题的　专著，作者不仅深入基层汲取细致而丰富的经验考察，而且对其　发现的许多针对性问题进行理论分析，从传统乡土社会向现代乡　村治理的演变和危机、基层组织权力结构性质和基层与社会利益　的分离与冲突等问题都是对当代中国社会转型的挑战与思考，对　于中国未来乡村建设有很好的借鉴参考价值。　１　章节阅读与看法　１．１地方权威的授权来源　在传统的中国政治治理结构有两个不同的部分：上层是管制　系统，由皇权控制，基层则由地方管制系统，由族长或乡绅控制。　传统的中央权威对于基层社会而言，大多是文化象征性的，而地　方体通过利益整合形成地方权威，取代中央而实施具体的管制。　地方权威只有获得财富、学位及其在地方体中的公共身份这三个　相关的直接因素就可以获得授权权威。近代以来，中国进行过多　次基层政治改革，地方权威的基础框架逐渐解体，地方权威“公　共身份”的授权来源转至官府系统。　本章的需要理解地方权威的授权来源对地方和中央所产生的　政治后果。国家政权建设通过政治改革将地方权威的授权来源转　至中央机构，但国家政权建设成果如何？国家的对基层的直接管　辖权真正实现了吗？中央与地方实现权力的平衡与稳定了吗？在　书里，作者认为：“基层权威丧失了地位，并不意味着国家管辖　权的真正实现，也不意味国家可以成功的绕过地方政权与社会建　立紧密的联系，更不必说通过社会力量监控地方政权，社会本身　的组织化并没有得到相应的发展，新的基层权威仍然存在，并与　社会利益相分离。”我同意作者的观点，基层权威地位丧失，官　制授权取得突破性进展，但新的国家与基层的连接机制并没有形　成，基层仍然按照基层社会旧有的惯例进行着，基层与国家之间　存在着大量的矛盾冲突，国家无法解决其本身的有效控制问题。　因此，如何通过建立授权主体和权利对象实现社会的权力与责任　相匹配；如何建立权威和社会利益共同的连接机构，实现“上”　与“下”的沟通；如何以制度化的方法确立权威的社会性来源，　强化权威的社会基础，这些问题的解决才是基层长治久安的根本。　１．２角色冲突：公共服务与垄断经营　自上而下的授权进一步破坏了地方权威生存依赖、与共同体　的一体性质，基层政权与社会利益进一步分离。授权来源的转移　事实上创造了基层权威构建集团（经济）利益的条件，在市场经　济环境下，新的基层权威的身份和角色使它们拥有很多实质性的　权力，可以容易的转换成经济利益，发展成为从事经营的经济人　或商人。由此形成了基层政权多重矛盾角色的内在紧张。它的经　济角色要求发展出特别的排他性，与其他组织存在资源竞争，有　利于利益的交易；它的政治角色要求它增进公益、共享和服务，　成为公共利益的代表。这两种角色悖论和紧张关系，是基层政权　与社会利益冲突的来源，一方面，这是一种不公正的、集团性的　掠夺，不受任何限制、没有制度监督、公益一私益的混合、集体　资本积累与合法性欠缺的垄断性利益。另一方面，基层政权通过　干部职位的功利化、村集体财产的共有和专控、控制基层人事制　度等，不断加强基层政权，与社会利益进一步分离。　作者认为：“这是一个低稳定的基础结构。”这种低稳定的基　础结构源于基层政权的两种角色身份与社会利益的加剧分离，成　为基层与国家、基层政权与公众的矛盾根源。一方面，它的政治　角色没有有效的组织社会，没有在基层政权与公众，社会利益与　权威起到平衡和中介作用，另一方面，它的经济角色造成了与公　共角色的分离，基层政权的寻租行为，公私混合，集体财产货币　化等等，都是造成基层公众不满的原因和冲突的根源。我认为：　这种低稳定的基础结构问题的解决，关键在于通过制度化途径将　基层政权的两种身份相脱离，将基层组织从市场化垄断性活动中　脱离出来，公开公正公平，使基层的集体财产和私人利益都能够　得到有效保障，更好的扮演行政监督和服务公众的角色。　１．３乡规民约体现的村庄治权　地方治理的很多乡规民约（规则）并非由国家颁布执行，但　在多数情况下亦未遇到明显的制止，这些乡规民约基本上由基层　组织或委托的人士起草，得到乡土社会广泛认同的、代表地方治　理目标的权力和原则，它在乡村秩序中构成了一系列的社会建制　和制度基础，在某种程度上，是乡规民约维持了低稳定的基层政　权。乡规民约主要不是协调个人间的规则，它主要是来调节个人　和集体间的权益关系，因此它有了“公共”组织等的管制权和解　释权，它代表的是乡村共同体的利益，国家法令不能绕过乡规民　约而直达村民，有些乡规民约甚至与国家法令相异。　乡规民约以一种非制度的存在的历史性和地域性而发挥重要　作用。而我认为这种传统的非制度形式已不适应当前的社会发展。　一方面。就乡村治理而言，乡绅治受到“政党下乡”和“单位制”　的不断侵蚀，基层政权与社会利益日益分离，尤其是２０世纪９０　年以来，由于城市化现代化的不断发展，中国人口发生广泛的人　口迁徙，大量人员到城市生活工作，自然村行政村大量减少，乡　村人口凋敝、荒芜化，无可持续发展的主体和力量，乡规民约的　角色与职能失去管制的基础。另一方面，乡规民约只有在人口流　动有限、社会性同质的环境下生存，而如今则不同，它不在面对　［收稿日期】２０１６—１２—０５　［作者简介］张春敏（１９９０一），男，山西沁县人，行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共行政和地方政府治理。　一

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的是“熟人社会”，而是人口大量流动、社会成员异质化的“半　熟人社会”和“陌生人社会”环境下的治理，治理理念发生了复　杂的变化，乡规民约失去了其原有的治理机能。因此，传统的乡　规民约不适应当今社会发展要求。我认为国家应大力加强基层　民众的法制观念和权利意识（送法下乡），与现代法律法规接轨，　应该是现代乡村发展的客观要求。　１．４基层财税制度及其政治后果　本章通过详实的基层案例作为实证来论证基层税制在观念、　原则、机构和监督等方面的诸多问题，并由这些问题能够帮助我　们了解由来已久的拖税、欠税、税收低效率的制度性原因。提留、　统筹和劳工作为集体税务的三项基本来源，它们是基于集体义务　而收缴的，但其并没有有效的执行税收政策的行为，一方面，基　层公共服务质量低下，税款浪费严重；另一方面，农民普遍拖税、　欠税甚至抗税，促使基层政权采取强制收税行动。农民不信任、　不合作、回避甚至抵制基层政权，但又没有制度化的协商、妥协　和修订架构，最终演变成基层社会的冲不稳定。　我认为这些不合理的财税制度的缺陷和制度监督的缺乏，导　致了国家在基层的税收目标难于实现，反之造成了严重的政治后　果。税收作为国家各项事业的经济来源，理应有完善合理的税收　政策，它关系到社会的发展和稳定。因此，在制定税收政策标准　的时候要考虑基层民众的参与，争取社会公众的共识，在征收税　费时使用合法的渠道和方法，在利用税收方面，要取之于民，用　之于民，多用于公益事业。加强对基层财权的监督使用，提高基　层政府的公共服务意识和法制观念。　１．５　干部人事更替与组织化支持　乡村干部的人事更替和产生主要在于乡村两级政权的内部决　定和组织举荐，成为他们为其继任代理人，以延续利益格局为中　心的信任关系是举荐的核心原则，成为乡村干部的关系网。因此　来自国家的标准被束之高阁，乡村权威并没有成为其在基层的代　理人，国家的政策和目标也因此得不到有效贯彻。吉林梨园的基　层海选不失为一个民主的办法。近年来国家对基层选举工作加强，　授权关系的转变也使乡村干部由最初的向上级负责，变成了对上　级和村民的负责，县级政府也具有了提名任命及仲裁的权力。　作者认为：“授权来源的转变和海选虽然作为一大进步，具　有重要意义，但其变化和作用不应被夸大和高估，因为还存在着　诸多结构上的限制，这些问题妨碍乡村民主自治的发展。”我认　同作者的观点，因为诸多结构上的限制，对乡村各种权利的界定　和划分存在模糊性，选民代表很难拥有完整的独立地位和实际作　用，乡村选举已经实行了若干年，但并没有改变了基层权威建立　的途径，太并没有解决新人选确立后的治理问题。在多数地方，　在如何限制村干部滥用职权的问题上，选举监督收效甚微。如何　建立公平公正和平的力量平衡机构，更有效地通过制度化措施来　加强基层的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，使村民　拥有更广泛的能够反映村民意愿的民主权利，将是村民自治成功　与否的关键所在。　１．６乡村政治观察　本章节通过四个案例来讨论乡村政治的特征和乡村政治与国　家政治的关系。乡村政治普遍表现为以经济指控代替政治挑战，　个体利益的组织化水平不高、立场不坚定，社会利益的组织过程　混乱且不稳定，利益群体的边界经常变化、难以确定。基层政治　活动很少提出详尽具体的制度改革方案，因此很少留下建设性的　后果，这既造成了乡村政治的难题，也使村民的政治参与容易受　基层政权的权位竞争、官僚政治所左右，无法引出实质性的制度　变化。　本章的四个案例涉及到了信访、集体上访和群体性事件等这　一现阶段乡村中表达异议的几种基本形式。我认为，在当前，这　几种表达异议的基本形式并不能真正解决基层社会中的矛盾冲　突，上级也不能通过截访和强力压制来解决问题。基层政权由于　没有有效的落实国家的有关政策，致使国家目标实效甚微，基层　政权变身为经济利益集团，存在普遍的“与民争利”行为，导致　基层民众对于政府公信力的丧失，农民利益表达机制受阻，缺乏　合理的利益解决机制，因此造成严重的利益矛盾冲突。我认为应　该明确基层政府的政治定位问题，通过制度化措施来限制和监督　基层权力不被滥用，转变基层政府的职能和角色，提高公共服务　意识，大力培育新型农村社会组织，建立畅通的村民利益表达机　制和解决机制，真正实现人民民主权利。　１．７个人与公共：两种关系的混合变形　个人关系和公共关系在基层组织处理事件时并非泾渭分明，　而是两种关系的混合使用，在相当程度上它们的混合变形成为基　层组织和社会成员广泛接受和认可的做法。传统庇护关系转向现　代公共关系遍体的新庇护关系。社会成员通过财富交换和个人关　系寻求公共服务，也可以说是通过个别谈判和交易来”购买”公　共服务。这不是“国家一社会”对立模式所理解的那种干部与村　民相互对立的支配与服从关系，村民们事实上常常拥有共同的价　值准则、行为规则以及公共意识。　作者认为：“在基层中个人关系与公共关系的混合变形来处　理问题和事件这实际上等于将政治生活政治化”。’我基本同意作　者的观点，但我有一些看法，这个章节主要讲是两种关系混合变　体产生的结果和问题，对于这个题目我有些生疏，可能是欠缺一　些政治社会学的知识，对于个人产品、公共产品的混合部分，还　存在准公共产品，这方面资料有所欠缺，我认为可以从公共经济　学和管理学的角度去参考。文章准备的很多材料，论证结果都是　从材料中得出，这是作者的学术独特之处，可是我认为作者最后　通过几个个案来得出的结论有失偏颇，在结论的普遍性和特殊性　之间存在一定的模糊性。　１．８分割的管辖权　基层权威的授权来源转变到官僚系统之后，基层管辖的实际　权威并没有发生大的变化，基层依然游离于国家的管辖之外。基　层组织在实际处理公共事务时，依然拥有地方权力垄断权，拥有　对基层财税的收取和定制权、土地资源的实际控制权和集体资产　的所有权和分配权。在实际操作中，一方面，基层政权积极阻止　社会个体的控制权竞争，另一方面，利用国家赋予基层的权力反　过来极力阻止国家权力下伸基层。它产生的政治后果是基层组织　拥有了对基层实际的管辖权，国家的实际角色往往不是治理，而　是协调，处于被动地位。　国家权力对于基层权威的下延必然会遭致基层组织的极力抵　制，因为这触及到了基层权威的管辖权，国家政策在基层下达的　过程中，地方政府甚至出现“共谋行为”，国家目标在基层的实现　大打折扣，甚至相当程度上，国家对基层权威的做法采取了默许　和妥协的做法。我认为基层权威分割地方管辖权和资源控制权的　一个最大弊端就是以权谋私，滥用权力，没有制度性措施来监督　约束，这是基层低稳定的一个主要原因。另外，地方财产和资源　垄断的保护主义政策，不利于个体经营者的保障，缺乏公平公正　的竞争机制和环境，不利于社会主义市场经济体制的改革和发展。　１．９村民、公民与国家　国家角色转型的目的就是建立新的权威中心结构，在转型过　程中实际上创造了一种新的社会身份一公民，使每一位赋予公民　权的公民享有平等配置的公民权的身份、保护和实现机制。国家　－