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行政补贴行为性质探讨作者：何慈来源：《法制博览》2019年第04期摘要：对行政补贴行为性质的研究有助于加强行政补贴行为的认识，行政补贴行为的法律性质学界认识不一，本文主要从公私法属性，授益与负担属性，以及功能上的辅助性质出发探讨行政补贴行为性质，认为行政补贴行为是兼具公法与私法性质，在行政行为性质上授益性与负担性并存，在功能上是行政机关对社会经济发展起辅助性功能的行政行为。
关键词：行政补贴;公私法性质;授益性与负担性;辅助性中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）11-0178-02作者简介：何慈（1993-），女，广东兴宁人，广东财经大学，硕士，研究方向：行政法学。
一、兼具公法和私法性质关于行政补贴行为属于公法性质还是属于私法性质行为，学界争议不一，目前主要存在以下三种学说。
第一种是最早出现于德国行政法学界，用于处理补贴行为的“两阶段理论”。
二次世界大战后总结公平负担法规定的建设贷款，以及住房贷款、农民迁移贷款和其他形式的补贴贷款的基础上形成了“两阶段理论”。
“两阶段理论”把行政补贴分为两个阶段，行政机关作出决定是否发放申请的贷款，即批准贷款决定和驳回申请决定属于公法性质;之后在执行该决定和发放贷款的过程中，行政机关与补贴相对人签订私法贷款合同，属于私法性质。
“两阶段理论”使作为批准决定的发放贷款决定置于公法的约束下，使其受到基本权利保护（平等原则）和司法控制。
①该理论把行政补贴行为放置在两种不同性质行为的结合上，但这种理论也受到了相应的批评，主要集中在以下三点：（1）私法合同的签订需要要约和承诺，但该理论是以行政主体的同意为前提，直接略过了私法合同的要约承诺环节;（2）将行政补贴划分为两种不同的法律关系，产生两种不同的救济请求权，人为的分割脱离了现实，有主观杜撰的嫌疑;（3）两阶段难以划分，关系难以确定。
第二种是在批判“两阶段理论”的基础上提出了将行政补贴定义为行政行为，将金钱给付视作行政行为的附款行为，这样把行政补贴全过程置于公法约束的状态的行政行为理论。
基本概念1.行政许可：指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行为。
2.行政许可的撤销：指已经生效的行政许可基于实施过程中行政主体或被许可人的违法因素而被行政主体取消其效力。
3.行政许可的撤回：指因行政许可所依据的客观情形发生重大变化、法律依据修改或废止而由行政主体取消其效力。
4.行政许可的吊销：指被许可人违法从事行政许可事项的活动而被行政主体施以取消行政许可的处罚。
5.行政许可的注销：指基于特定事实的出现，而由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。
6.有数量限制的许可：指由于客观条件的限制，行政主体在一个地区、一段时间内，对于申请人从事某项活动只能发放一定数量的行政许可。
重点考点详解一、行政许可概述（一）行政许可概念行政许可是一种重要的具体行政行为，与行政处罚、行政强制并为行政程序法三部曲。
（二）行政许可的特征1.是一种依申请的行政行为。
2.是授益性行政行为。
3.是对一般禁止的解除。
4.是一种要式行政行为。
5.是一种过程性、连续性行政行为。
行政许可制度不应当只是简单的许可证核准与颁发行为，更重要的是对被许可事项的监督、检查和管理。
（三）比较行政许可和行政确认通常情况下确认在前、许可在后，确认是许可的前提，许可是确认的后果。
1.区别（1）性质不同。
许可是一般禁止前提下的特殊准许，应经许可的事项未经许可即作为就属违法。
确认意味着肯定，应经确认的事项非经确认即作为可能导致无效，但不一定违法。
（2）对象不同许可是使相对方获得从事某种行为的权利能力，具有后及性。
确认是对相对方的法律地位、权利义务关系和法律事实的确定与认可，具有前瞻性。
2.常见行政行为的性质判断（1）行政执法人员的资格认证是行政机关的内部管理措施，不属于行政许可。
（2）企业、机动车的年检不是行政许可，是主管机关实行监督管理的一种手段。
第1篇一、引言行政行为是行政机关依法行使职权，对公民、法人或者其他组织作出的具有法律效力的行为。
根据不同的标准和目的，行政行为可以划分为不同的类型，并对应不同的法律后果。
本文将对行政行为进行分类，并对各类行政行为的法律后果进行区分。
二、行政行为的分类1. 按照行政行为的性质分类（1）抽象行政行为：指行政机关在行使职权过程中，对某一类事项或某一类人的权利义务作出具有普遍约束力的规定。
如制定行政法规、规章等。
（2）具体行政行为：指行政机关在行使职权过程中，针对具体事件或具体对象作出的具有直接法律效力的行为。
如行政处罚、行政许可等。
2. 按照行政行为的目的分类（1）管理行为：指行政机关为维护国家利益、公共利益和社会秩序，对公民、法人或者其他组织实施的管理活动。
如治安管理、交通管理、环境保护等。
（2）服务行为：指行政机关为满足公民、法人或者其他组织的合法权益，提供各种服务的行为。
如公共服务、社会保障、医疗卫生等。
3. 按照行政行为的对象分类（1）对公民的行政行为：指行政机关对公民个人或其家庭成员实施的行政行为。
如户籍管理、婚姻登记、个人所得税征收等。
（2）对法人的行政行为：指行政机关对法人或其分支机构实施的行政行为。
如企业登记、商标注册、专利申请等。
（3）对其他组织的行政行为：指行政机关对其他组织（如事业单位、社会团体等）实施的行政行为。
如事业单位设立、社会团体登记等。
三、行政行为的法律后果区分1. 抽象行政行为的法律后果（1）生效：抽象行政行为在制定并公布后，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，生效时间根据法规规定或实际需要确定。
（2）执行：公民、法人或者其他组织应当遵守抽象行政行为的规定，否则可能承担相应的法律责任。
（3）修改：在特定条件下，抽象行政行为可以被修改或废止，修改后的规定对公民、法人或者其他组织具有同等法律效力。
2. 具体行政行为的法律后果（1）生效：具体行政行为在作出后，对当事人具有直接法律效力，生效时间通常为作出之日。
授益行政行为一、概念与特征赋予相对人某种权益，或解除其某项义务的行政行为。
授益型；非强制性；裁量性；作为性；抑制公益上的危险性二、授益行政行为的撤销、废止以及信赖利益的保护（参见信赖保护原则）三、行政给付（一）概念行政主体基于法定职责或者服务的要求，在特定相对人处于年老、疾病、失业或丧失劳动能力等情况下，依照法律、法规和政策的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。
（二）原则法定原则；公开、公平、平等原则；专款专用和效率原则；合理比例原则；国家保障与社会扶助相结合、鼓励劳动自救原则；信赖保护原则四、行政奖励行政主体对为国家、社会和人民作出突出贡献，或者模范遵守法纪的行政相对人，依法给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。
五、行政许可（一）概念行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
（有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批除外）（二）与行政确认的关系行政确认是行政主体根据法律、法规的规定或授权，依职权或依当事人的申请，对一定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行认定、甄别、证明并予以宣告的行政行为。
联系：行政许可与行政确认通常是同一行政行为的两个步骤，一般是确认在前，许可在后；确认是许可的前提，许可是确认的结果。
区别：①行为对象不同。
行政确认是指对行政相对人既有法律地位、权利义务的确定和认可，主要是指对身份、能力和事实的确认；行政许可的行为对象是许可行政相对人获得为某种行为的权利或资格。
②行为的法律效果不同。
行政确认中未被认可的行为或地位将发生无效的结果而不适用法律制裁；而在行政许可中，未经许可而从事的行为将发生违法后果，当事人将因此受到法律制裁。
即前者的法律效果具有前溯性，对今后仅是一种预决作用；而后者的法律效果具有后及性，不具有前溯性。
第七十三条公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。
1.行政：在行政法上的意义，通常指国家行政拟行国家法律，政策，管理国家内政，外交的活动。
2.行政法：是指调整行政关系，规范和控制行政权的法律规范系统3.行政关系：是指行政主体在行使行政职能和接受行政法制监督过程中与行政相对人，行政法制监督主体发生的各种关系以及行政主体内部发生的各种关系。
4.行政管理关系：是行政主体在行使行政职能过程中与行政相对人发生的各种关系。
5.行政主体:是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响公民，法人和其他组织权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中通常是能作为被告应诉的行政机关和法律，法规授权的组织。
6.行政法制监督关系：是行政法制监督主体在对行政主体，国家公务员和其他行政执法组织，人员进行监督时发生的各种关系。
7.行政法学：是以行政现象为研究对象的法律分支学科。
8.行政法的调整对象是行政关系，行政关系被行政法调整后即为行政法律关系。
9.所谓“行政权”是指宪法和行政组织法授予行政主体执行国家法律，政策，管理国家内政，外交事务的国家权力。
10.法源：指法的存在形式，即法律部门法律规范的载体形式，亦即法律部门法律规范的来源或出处。
行政法的法源即行政法法律的载体形式，行政法法律规范的来源或出处。
11.判例法：指“可作为先例据以决案的法院判决”。
12.行政法基本原则是：指导和规范行政法的立法，执法以及指导，规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规则。
它贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念。
13.自己不做自已的法官：就是行政主体工作人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请回避。
14.不单主接触：是指行政机关就某一行政事项要同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不对在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触和听取其陈述，接受其证据。
15.行政效率：指行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费办可能多的事，取得尽可能大的社会，经济效益。
《行政法与行政诉讼法学》第七章授益行政行为 1.行政给付概念、形式2.行政许可概念、特征、种类、作用、基本制度和原则、实施程序重点与难点第一节行政给付•一、行政给付的概念与特征•二、行政给付的形式与制度一、行政给付的概念•行政给付：行政主体根据相对人的申请，依据国家法律，考虑相对人具体条件，无偿给予财物的行政行为。
•特征：财物性；单向性；无偿性；依申请性•是给付行政、福利行政的体现二、行政给付的形式与制度（一）行政保障制度：抚恤；补助；离退休金；最低生活保障（二）行政救助制度：1、灾害救济制度；2、社会救济制度（三）行政补助制度：1、行政补贴制度；行政助长制度（四）行政奖励制度：物质奖励——共享类；举报有功类第二节行政许可行政许可概述行政许可事项及其设定行政许可的实施行政许可的监督检查一二三四•因此，为了有效防止公民、法人或者其他组织（即行政相对人）的活动损害公共利益或他人利益，乃通过行政权对公民权利和自由进行事前抑制和干预就有必要，这就是倍受行政机关青睐的管理手段——行政许可。
也就是说，未经行政机关许可或同意，行政相对人不得从事某种特定的活动，如烟草专卖、开办学校、药品生产等。
•通过行政许可，不仅有效预防了危害社会行为的发生，也使得当前不确定的法律状态（从事某种特定的活动是否合法）得以明确，使相对人获得了行政机关不得随意干预其活动的承诺。
•但是，行政机关一旦被赋予了限制相对人活动的行政权力，这种权力就成为相对人人权面临的威胁，就可能被滥用而侵害相对人的权益。
一、行政许可的概念（一）法律概念与学理概念 1.法律概念本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
《行政许可法》第2条有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。
第3条2.学理概念：行政许可，是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法作出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。
Ｈｏｗｅｖｅｒ．ｎｏｔａｌｌａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｃｔｓｏｆｇｉｖｉｎｇｂｅｎｅｆｉｔｈａｖｅｔｈｅｐｒｉｏｒｖａｌｉｄｉｔｙ．ＴｈｅｐｕｂｌｉｃｌｙｒｅｃｏｇｎｉｚｅｄｖａｌｉｄｉｔｙａｎｄｄｅｃｉＳｉｖｅｖａｌｉｄｉｔｙｏｆｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｃｔｓｏｆｇｉｖｉｎｇｂｅｎｅｆｉｔａｒｅｒｅｌａｔｉｒｅ．Ｔｈｅｅｘｅｃｕｔｉｒｅｖａｌｉｄｉｔｙｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｃｔｓｏｆｇｉｖｉｎｇｂｅｎｅｆｉｔｃｏｎｓｉｓｔｓｏｆｓｅｌｆ—ｅｘｅｃｕｔｉｖｅｖａｌｉｄｉｔｙａｎｄｍａｎｄａｔｏｒｙ—ｒｅａｌｉｚｅｄｖａｌｉｄｉｔｙ，ｂｏｔｈｏｆｔｈｏｓｅｃａｎｂｅｓｕｓｐｅｎｄｅｄａｎｄｔｒａｃｅｄｂａｃｋ．ＩｎｔｈｅｓｏｃｉｅｔｙｒｕｌｅｄｂｙＩａｗ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｃｔｓｏｆｇｉｖｉｎｇｂｅｎｅｆｉｔｎｅｅｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｆｌａｗｓ．Ｆｉｒｓｔｌｙ，ｔｈｅｙｎｅｅｄｔｈｅｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｆｌｅｇａｌｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ．Ｔｈｅｙａｒｅｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｒｕｌｅｂｙｌａｗ，ｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇｔｈｅｂｅｌｉｅｆ，ｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆｅｑｕａｌｌｙｔｒｅａｔｉｎｇａｎｄｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆｐｒｏｐｏｒｔｉｏｎ．Ｓｅｃｏｎｄｌｙ，ｔｈｅｙｎｅｅｄｔｈｅｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｆｌｅｇａｌｐｒｏｃｅｄｕｒｅ，ｗｈｉｃｈｉｓｖｅｒｙｉｍｐｏｒｔａｎｔｉｎｔｈｅｒｅａｌｍｏｆｏｆｆｅｒｉｎｇａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ．Ｔｈｉｒｄｌｙ，ｔｈｅｙｎｅｅｄｔｈｅｓｙｓｔｅｍｓｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｒｅｌｉｅｆ，ｗｈｉｃｈｃｏｎｓｉｓｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｃｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｒｅｖｉｅｗｓｙｓｔｅｍ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｒｅｉｍｂｕｒｓｉｎｇｓｙｓｔｅｍａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｄｅｍｎｉｆｙｉｎｇｓｙｓｔｅｍＫｅｙｗｏｒｄｓ：ｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｃｔｓｏｆｇｉｖｉｎｇｂｅｎｅｆｉｔ：ｏｆｆｅｒｉｎｇａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ：ｖａｌｉｄｉｔｙ：ｒｕｌｅｂｙｌａｗ：ｒｅｌｉｅｆｏｆｓｙｓｔｅｍＩＩＩ原创性声明本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。
1.形式行政与实质行政。
形式行政根据主体的性质界定的行政，只有国家行政机关进行的活动为行政。
实质：根据主题活动的性质阶段的行政，即不论主题为何公权力机关，只要其活动具有执行、管理的行政。
2.静态行政与动态行政。
静态:被赋予相应职能的组织单位和个人，指行政机关、行政机构、行政人员。
动:相应职能的运作，指行政活动、行政行为。
3.行政国:资本主义国家为了解决社会矛盾和社会问题,不得不大量增设行政机构和行政人员,以对国家的经济生活和社会生活进行干预.与此相适应,政府的行政权力大为膨胀,行政只能大为增加.对于西方国家政府行政职能和行政权力的这种扩大和膨胀的趋势,称之为行政国4. 行政权：指宪法和行政组织法授予行政主体执行国家法律、政策，管理国家内政、外交事务的国家权力。
5.行政法学:以行政法规现象为研究对象的法律分支学科.6.行政法律关系行政法的调整对象是行政关系,行政关系被行政法调整后即为行政法律关系7.行政主体特征：1.能依法行使行政职权。
2.能以自己的名义行使行政职权。
3.能承担法律责任.8.行政相对人：指行政主体行政行为所涉及的对象，即权力、义务收到行政主体影响的公民、法人、和他组织。
9.行政救济关系的特征:存在三方主体,即行政相对人、行政主体、行政救济机关；行政救济主体在关系中占主导地位；部分行政救济关系与行政法制监督关系重合。
10.内部行政关系的特征：关系的主体是多元的，关系的类别是多种多样的；部分内部行政关系的双方主体处于平等地位，不存在一方主导作用的情形；关系受到法律调整的范围和程度小于外部行政关系。
11.行政权的分类：从权利内容考察，包括国防权、外交权、治安权、经济管理权、社会文化管理权等；从权力形式考察，包括行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政司法权、行政监督权、行政强制权、行政处罚权、行政指导权等。
12．内部行政关系中的上下级关系以及行政机关与国家公务员的关系：上下级之间的关系：领导与监督的关系；直属关系；双重领导关系；垂直领导关系、指导关系。
2005年1月January ,2005当 代 法 学C ontemporary Law Review 第19卷第1期(总第109期)V ol.19,N o.1(Ser.N o.109)作者简介:孙丽岩(1975-),吉林舒兰人,吉林大学法学院博士研究生,厦门大学法学院讲师。
授益行政行为性质辨析孙丽岩(厦门大学法学院,福建厦门361005)摘 要:授益行政行为作为一种对行政相对人有利的行政作为方式,在现代行政中越来越显现它蕴含的社会价值和法律价值。
现代行政推崇授益行政行为的意义主要在于其彰显了权利本位的行政法价值,满足了市民社会发展和现代公共行政改革的需要,实现了公益与私益的和谐统一,体现了广泛的公众参与性,凸显了现代政府行政的服务理念。
关键词:授益;行政行为;性质中图分类号:DF3文献标识码:A行政行为作为行政主体实现行政权的方式,对行政相对人或多或少会产生利益上的影响,学者依据行政行为对相对方造成损害还是带来利益而将行政行为界定为损益行政行为和授益行政行为两类。
“凡对相对人产生设定或确认权利或法律上重大利益的行政处分”都属授益行政行为。
[1](P699)在尊重、追逐个体自由权利的今天,深入挖掘授益行政行为的深层蕴涵,对于更好地回应法治社会对个体权利的推崇,发展行政法的基础理论,意义十分深远。
一、授益行政行为—权利本位在行政领域的代言着力推崇权利的权利本位论学者认为权利本位意味着“在整个法律体系中,应当以权利为起点、核心和主导。
权利本位存在于两种关系中,一是权利与义务的关系,另一是权利与权力的关系。
”[2](P506-507)权利是一种观念,也是一种制度。
某人享有权利就意味着他享有或拥有某种资格、利益、能力或主张,别人有不得剥夺或妨碍的义务。
[3](P37-60)所以,权利本位在强调公权的行政法律关系中同样存在,通过各种各样的途径显现出来,在公共行政改革和“服务行政”理念的推动下,授益行政行为成为行政主体行政的主要方式之一,这种行政的方式更是从深层次的角度彰显了权利本位,是权利本位在行政领域的代言人。
权利本位要求:“国家权力的配置和运作,只有为了保障主体权利的实现,协调权利之间的冲突,制止权利的相互侵犯,维护和促进权利的平衡,才是合法的和正当的。
在权利与权力的关系中,主张权利本位,反对权力本位,意在把权利从权力中解放出来,即人们常说的‘松绑’,以实现政治与经济、政府与企业、国家与市民社会的相对分离,彻底抛弃官本位、国家本位的封建遗迹,促进经济市场化、政治民主化、文化理性化和社会现代化。
”[2](P506-507)权力对权利的衍生和附属,权力是应公众实现解决权利冲突,维护权利主体间的彼此协调与平衡的要求而由民众赋予政府的,正如洛克所言:“人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权,而把它们交给社会,由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处理……社会或由它们组成的立法机关的权力决不容许扩张到超出公众福利的需要之外,而是必须保障每一个人的财产,以防止上述三种使自然状态很不安、很不方便的缺点……”[4](P79-80),而不是与此相反的权利来源于权力的恩赐,权利必须无条件服从权力的安排。
授益行政行为突出了行政行为给公众带来利益(包括物质的和精神的、现实的和潜在的),行为的法律后果也是行政管理相对人从行政主体的行为中获得预期的收益。
由此可见,授益行政行为的相对人只要符合条件,就享有被授益的权利,而权力只能服从并服务于相对人的被授益权。
违背法定的实体或程序要件,已授益或未授益的行政权力将归于无效,因为这种法律关系中体现出的相对方权利是行政权力行使的界标、刻度尺。
并且,在权利与权力的优先权问题上,授益行政行为的相对人享有更多的优势,行政权力逐渐失去了法律固有的“强制力”,行政法的作用就成为“指引和协调,其主要手段不是强制而是促进”,[5](P10)这样也保障了相对人的权利与行政主体的权力时刻处于一种动态平衡,实现国家权力的配置和动作。
同时,权利本位要求在权利与义务的关系上,权利占据起点和主导核心地位。
“权利是目的,义务是手段,法律设定义务的目的在于保障权利的实现,权利是第一性的因素,义务是第二性的因素,权利是义务存在的依据和意义,义务是权利的对象化,义务通过权利表现自己的价值,并处于受动的、待价的或待命的状态。
在权利义务关系中,主张权利本位,反对义务本位,意在弘扬人的意识和主体精神,认可与扩充人们活动的自由空间。
”[2](P507)具体就授益行政法律关系而言,行政机关基于行政权力从属公民权利的出发点,对于公民依法进行申请的权利只有服从,即通过履行法定行政义务的手段,达到公民申请获益权利的目的,行政权相对于行政相对方的主动申请始终处于被动待命状态。
此外对于政府出于国家利益或社会公共利益的需要而解除授益时,必然产生一种第二性的义务———基于信赖保护的义务而给予补偿。
正是这种先定义务的存在,使得公民能依据自身的需要,主动积极地要求行政主体履行义务,实现自身的公权与私权。
由此可见,在授益行政法律关系的双方之间权利义务的倾向还是很明显的,个人权利(含公权和私权)是以行政主体的义务为手段和途径的。
二、表征现代市民社会发展的需求卢梭说过:“人民之所以要有首领,乃是为了保护自己的自由,而不是为了使自己受奴役,这是无可争辩的事实,同时也是全部政治法的基本准则。
”[6](P132)潘恩进一步阐释:“人进入社会不是要使自己具有的权利比以前更少,而是要让那些权利得到更好的保障。
他的天赋权利是他的一切公民权利的基础。
”[7](P142)所以,崇尚、尊重个人权利优位和权力必须从属、守护个人权利是市民社会的基本理念。
在市民社会与国家的统一体中,正如黑格尔所言:“市民社会的基础是需要,劳动是满足需要的中介”。
[8](P277)但是,人的需要由于个体的差异具有多样性,这就对满足人需要的手段或方式提出了更高的要求,单个的个体要么无法满足多样性需求,要么为了追逐利益而陷入无序的竞争之中。
“虽然他在自然状态中享有那种权利,但这种享有是很不稳定的,有不断受别人侵犯的威胁。
……因此,人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的,是保护他们的财产。
……正是这种情形使他们甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权力,交由他们中间被指定的人来专门加以行使,而且要按照社会所一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来形式”。
[4](P77-78)因此,市民社会客观需要国家行政机构“凌驾于”个人之上,演化为对各种个人利益或权利之间的冲突进行“有意识的调整工作”以及对一些工业部门进行“普遍的监督与指导”的公共权力机关和组织。
正是基于这种需求,客观上形成了行政机关以授益的形式(如行政许可),对社会资源进行宏观配置,以满足不同社会群体的需要,缓和不同个人、集团之间的利益冲突,实现市民社会与国家社会的统一。
三、表征政府公共行政改革的方向美国著名的革命者罗杰・威廉斯在17世纪中叶说:政府是表达社会意愿的具体机构,是为公众服务的联合体,目的纯粹在于增进人民的福利。
英国学者边沁也强调指出,政府就是引导人们走向幸福的功利性政治组织。
汉密尔顿在1861年出版的《代议制政府》中定义政府既是对人类精神起作用的巨大力量,又是为了公共事务的一套组织的安排。
[9](P2-3)从不同时期的学者或政治家对政府的界定中不难看出,政府无外乎就是为公众谋利并服务于公众的代名词,政府作出行为的方式和目标也都必须围绕满足公众的需要而展开。
在以往的社会里,政府行为却偏离了政治家们的设计初衷,而是往往将自身视为全能政府,看作是一个无所不知,无所不能的超人,政府对整个国家的经济和社会生活进行高度地控制,肆意将行政权侵入社会一切领域和层次,对公民生活实行全面严格,细致深入的管理和控制。
为了充分发挥政府效能,解放政府生产力,二战以后,世界各国分别从自身国情出发,创新政府职能,力图改变现有的政府与社会合二为一的关系,转向社会在市场的推动下相对独立于政府的关系。
具体而言,政府将原本属于社会的生产、分配、交换的经济职能归还给社会,同时以行政许可、行政指导等行政手段实现经济实体在社会经济领域的准入、运行,从宏观上掌握经济运行的脉搏。
从这一层面而言,政府的授益行政行为充当着市场准入和市场间接宏观管理的作用,用新的灵活的“裁判”角色替代了过去死板的“集运动员和裁判员于一身”的角色,从新的角度诠释了授益行政行为对于市场活动的前置性、保障性。
同时,由于公共行政改革的目标是“外松内紧”,以宏观监控代替“事必躬亲”,政府只确认进入社会的“运动员”身份,制定比赛规则,做好后勤保障工作,以良好的服务保障社会机制的正常运转。
由此可见,授益行政行为充当了政府实行主体准入和功能保障的主要方式,以依申请审查和主动审查相结合的手段进行着公共行政改革的尝试和探索。
四、表征私益与公益的和谐统一随着市场经济体制的建立和法制化进程的推进,传统的“社会本位”和“国家本位”日益受到挑战,以“社会本位”和“国家本位”为中心的公权力运行模式也面临着不断改进的迫切要求,如何在体现“国家本位”的公益与表征“权利本位”的私益之间导求最佳结合点就成为社会进步的现实需求,从授益行政行为自身特征来看,它不失为其中一种较和谐的公私益结合手段。
公共利益诉求与社会个体之间的私益诉求历来就是一对矛盾的统一体,双方为了争夺有限的社会资源在各领域展开角逐,但在尊重个人权利的法治社会里公共利益应当被压缩在有限的空间里,只能保留基本的社会功能。
行政行为是在“在法律上代表公共利益的行政主体为谋求公共利益而作的行为”[10](P52),行政行为谋求的公共利益的目标是什么呢?庞德认为公共利益中最主要的是社会利益,即和平和秩序的要求,公共安全以及健康状态,占有物和交易的一般保障,其中和平和秩序的要求又是上述社会利益中最重要的利益。
他视和平与秩序的要求为“得到法律承认的第一个社会利益”,把公共安全称为法律承认的最高法律准则。
[11](P40)因此,公共利益与个人私益是统一的、一致的,是共性和个性的唯物辩证关系。
现代人权理念已经超越了黑格尔认为的“市民仅追求自身利益,并不负有提携他人的义务,他人于己仅为手段而已”;相反,人们普遍认识到共同的发展才是真正的发展、持续的发展,“公共利益是私益的集合,类似于代数中公因式的提取,相对人又充分享受着公共利益,类似于代数中乘法对于加法的分配律。
”[10](P52)为达到两者实质上的和谐统一,个人私益不得不服从行政行为代表的公共利益的分配,行政管理相对人的行为受到行政行为的制约,以实现公共利益的首要任务———和平与秩序。
无序的取用和资源耗费,最终受损的必定是个人私益。
授益行政行为以积极的态势着力建立统一于秩序的社会资源分配体系,以行政行为特有的确定力、执行力、强制力来调处社会资源的再分配,充当社会利益的分流器。
