珠三角：土地制度创新研究

CHINA COLLECTIVE ECONOMY摘要:文章分析归纳了“南海模式”的起源、演变及其固有缺陷。

广东珠三角地区创造出了以农村土地股份合作制为基础的集体建设用地流转“南海模式”,但存在外部制度环境的约束限制、土地股份合作制度不够完善等固有缺陷。

提出了南海未来发展中必须解决好土地流转与产业发展的关系、总体规划与村民村集体的利益关系、集体土地与国有土地能否同等同权及村集体的组织管理职能与经济发展职能能否有效分离等几个关键问题。

关键词:“南海模式”;集体建设用地流转;“三旧”改造;“三块地”改革农村土地流转是关系中国改革深化的关键问题之一,是构建农业集约化、专业化、组织化、社会化经营的前提条件和重要保障。

我国农村土地管理制度以保护耕地、防止农民土地流失为基本出发点,改革开放前土地交易或流转被严令严禁。

改革开放后,伴随着经济的发展及改革的深入,许多农村地区对土地流转的需求不断累积,各地创造性地探索出了多种多样的土地流转模式,主要包括互换、出租、股份合作、入股、转包等具体形式。

本文针对广东南海较有代表性的以农村土地股份合作制为基础的集体建设用地流转模式展开研究。

广东省佛山市南海区在改革开放前是广东省的一个县,改革开放初期,南海大量鲜活水产品销往香港,成为广东的一个重要的出口创汇基地。

1989年,南海农民开始将产出价值较低的农田改造为收益较高的鱼塘,与全国普遍实行的家庭联产承包责任制不同,南海实行的是基塘有偿投包的经营方式。

改革开放以来,南海始终走在全国乃至广东的前列。

1992年,南海即创造出闻名全国的“南海模式”,在国家历次农村土地改革试点地区名单上,南海均榜上有名。

2015年2月27日,全国人大常委会批准在北京市大兴区等33个试点区域,进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的改革试点,也被称为农村“三块地”改革,南海为广东唯一试点地区。

南海作为经济先发地区,在城市升级过程中,新型产业发展用地需求不断增大,增量用地基本为零,盘活土地存量、孕育富有驱动力的新型产业发展模式成为“南海模式”新的突破方向。

珠江三角洲新农村建设面临的问题与对策探讨摘要珠江三角洲地区农村城镇化已处于较高水平，但在推进城乡统筹发展、建设新农村过程中，也面临着几个亟待破解的难题，包括：资源匮乏、规划滞后、产业弱质、环境污染严重、产权不明晰、体制不完善、农村劳动者素质低、精神文明建设落后等，急需通过土地整理、统筹规划、农村产业转型升级、综合体制改革、加强环保工作、提高农村劳动者素质和就业创业能力、突出抓好生态文化和精神文明建设来加快推动其新农村建设的步伐。

关键词新农村；问题；对策；珠江三角洲珠三角，得天独厚的自然环境，毗邻港澳，具有良好的区位条件，是我国改革开放的前沿地区之一，经济发展日新月异。

它较早地突破了工农对立、城乡分割的二元化社会经济结构，走向工农业、城乡协调发展，加快了农村城镇化、现代化的进程。

珠三角的农业人口比例较低，根据全国第五次人口普查统计，珠三角地区城镇人口比例为67.71%，珠三角地区实际上已经实现了城市化（城市化的指标为城镇人口占总人口比重达到50%以上）（王冰，2004），2005年珠三角人均GDP为4.025 9万元，东莞、顺德等地人均GDP均则超过了8 000美元。

但是，近年来珠三角在推进城乡统筹发展、建设新农村过程中，也遇到了几个亟待破解的难题。

1当前存在和面临的问题1.1土地资源短缺以及土地流转引发的问题随着珠三角工业化和城市化进程的不断加深，土地资源的稀缺性日渐突出，后备土地资源日渐紧张，出现用地需求量和供给量严重失衡。

而近年来一次性补偿的土地征用造成了大批农民失去了生活保障，虽然政府在土地流转政策等方面给予了一些有别于其他地区的优惠政策，然而失地农民的生活问题和长远就业问题十分棘手和突出。

据不完全统计，广东省目前因农村耕地被征用而失地的农民已多达280余万人，其中大部分集中在珠三角地区（段羡菊等，2006）。

农村耕地被征用数量大量增加，大批农民“洗脚上田”，坐等“分红”。

在深圳、东莞等农村，许多农民仰仗“分红、食利、收房租”可以过上很舒服的日子，他们宁愿赋闲在家也不愿意出去工作。

中国农村土地制度的缺陷与创新宋辉姜会明土地是农业劳动对象和劳动资料，以家庭联产承包责任制开始的农村土地制度改革是诱致性制度变迁的过程，这使得农村经济逐步由计划经济体制转向市场经济体制，解放了农村劳动生产力，极大地调动了农民积极性，使农村与农业经济发生了巨大变化。

但已有各项改革的预期效果并未完全呈现，集中表现在农业规模化经营和农民收入增长约束上，农村经济发展仍面临着挑战，需要进行制度创新。

一、我国农村土地制度的缺陷1978年，党的十一届三中全会作出了改革开放的重大决定，在农村实行家庭联产承包责任制，把集体所有、统一经营的土地制度变革为集体所有、集体经营和家庭承包经营相结合的土地制度。

家庭承包经营的土地制度，曾经为农村经济和社会发展带来巨大的动力和成效，然而，随着市场经济的发展和城市化进程的推进，这一制度的缺陷也开始日益暴露，农民收入难以提高，农业发展增长缓慢，直接影响农村社会的稳定，成为当前新农村建设与和谐社会建设的一大制度障碍。

1.农地产权主体模糊，所有权权能欠缺，使用权不稳定。

我国农村土地归集体所有，但具体归哪一级集体所有则又是模糊的，法律规定也是含糊的，产权模糊就使农民本来应该得到的利益没有得到有效的保证或落实不下去，这种所有制是一种人人有份，共同占有的形式，但具体到每个人却又没有明确而又量化的规定，所以农民对土地的所有权是一种间接的、名义的，而非实际的权利，这种制度下农民已不是土地真正的主人；所有权权能具有不完全性，如处分权欠缺，集体无权买卖生地，集体土地只有经国家征用后才能出让、转让，法律不允许集体间相互买卖土地，所以集体所有权是一种由国家控制，但是由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排[1]，它只是名义上的所有权而已，真正拥有支配权的是国家[2]；农民的使用权是不稳定的，农民的土地长期使用权是政府通过行政手段赋予的，因人口的变动而进行土地调整，这在农村是司空见惯的事，也是为农民所接受的事，这种频繁的土地调整使农民对土地使用权缺乏安全感，难以形成有效的农业投入和积累机制，影响土地的可持续发展，类似因素还有许多，这都成为农民土地使用权无法有效抑制各方随意性行政干预而无法保证收益权的根源。

110城市建筑Urbanism and Architecture / 2023.18Key words rural industrial land; governance; dilemma; strategy;high-quality development“十四五”时期，我国将进入经济转型和制度革新的新时代，国土空间规划作为国家的重要政策调控工具，有力支撑着国家的转型与发展。

新时期社会经济发展进入新常态，城镇化发展也迈入了新的发展阶段，各项工作围绕着高质量发展展开。

按照高质量发展的新要求，科学布局国土空间，以促进“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”为治理目标，通过对空间的开发、保护、置换与更新，从而达到高质量发展的要求。

“生产空间高效集约”就是要求土地集约节约利用发展，提高土地利用效率，才能实现经济—社会—生态效益的最大化[1]，从而实现国土空间高质量发展。

当前，乡村地区存在着诸多分散、低效利用的工业用地，浪费土地资源，不利于发挥集聚效应和规模效应，不仅阻碍着乡村空间转型发展，也成为走向高质量发展的羁绊。

因此，本文以高质量发展为背景，基于璜泾镇乡村工业用地的现状特征、形成机理及治理困境，提出治理策略。

1乡村工业用地现状特征1.1研究对象概况璜泾镇位于苏州市西北部、太仓市（由苏州管辖）北部，镇域面积83.55 km 2。

璜泾镇是工业经济重镇，工业企业共计1 318家企业，工业总产值209.3亿元。

其以化纤加弹业、纺织服装业为主导产业，被称为“中国化纤加弹名镇”。

1.2研究方法为了更为科学地分析乡村工业用地的空间分布特征，摘要 “十四五”时期，高质量发展成为各项工作的出发点，土地集约高效利用成为中国经济高质量发展关键的一环。

当前，用地较为分散的布局制约着土地集约节约利用发展。

在土地资源日益紧张的现状下，亟须通过对乡村工业用地的治理，释放发展新空间。

鉴于此，在对乡村工业用地分散性典型特征分析的基础上，深度挖掘其形成机理，并针对其治理困境提出治理策略。

珠江三角洲地区城市土地利用与规划研究珠江三角洲地区是中国重要的经济发展区域之一，拥有广州、深圳、珠海等一系列大城市。

这些城市的快速发展，对土地利用和规划提出了巨大的挑战。

本文将就珠江三角洲地区的城市土地利用和规划进行研究，分析其现状、问题以及未来的发展方向。

一、土地利用现状与问题1.城市扩张对农田资源的压力随着人口不断增加和城市化进程的加速，珠江三角洲地区的城市不断向外扩张，给周边的农田资源带来了压力。

大片的农田被开发成工业园区、居住区和商业中心，导致农田面积减少、农业产出下降，给粮食安全带来了潜在的风险。

2.土地利用不够高效珠江三角洲地区的城市土地利用效率并不高。

有些地区存在空地、废弃厂房以及老旧住宅区，这些土地资源的利用率较低。

城市土地的空置和浪费不仅浪费资源，还对环境造成了不必要的压力。

3.城市规划与建设不够协调在城市发展过程中，规划与建设的协调性存在问题。

有些城市规划与具体建设并没能很好地结合起来，造成了城市布局不均衡、交通拥堵等问题。

二、土地利用与规划的对策1.推进土地资源的高效利用为了解决土地利用不够高效的问题，珠江三角洲地区需要加强土地节约集约利用的措施。

可以通过挖掘土地的潜力，利用废弃土地建设绿地、农田复垦等手段来提高土地利用率。

同时，也需要加强土地利用政策的研究，制定更加合理的土地利用规划和政策，鼓励土地资源的集约利用。

2.推动城市规划与建设的协同发展为了提升城市规划与建设的协调性，需要改进规划流程，加强各部门之间的协调与合作。

同时，加强评估和监测机制，及时发现规划与建设过程中的问题，并及时加以调整。

此外，也要鼓励市民的参与，增加他们对城市规划的了解和意见投入，让城市规划更加符合市民的需求。

3.加强交通规划与建设交通是城市发展的重要支撑，关系到城市的整体布局和运行效率。

为了缓解城市交通拥堵问题，珠江三角洲地区需要加强交通规划和建设工作。

可以通过增加公共交通投入、改善道路网络，以及推广绿色出行等方式，提升交通系统的承载能力和运行效率，改善市民的出行体验。