中国社会保障制度的回顾与展望

中国社会保障制度的回顾与展望作者：穆光宗苗景锐文章来源：中国改革论坛一、中国社会保障制度的历史演变中国的社会保障制度在过去的50年里经过了三个阶段：第一阶段从20世纪50年代初到70年代末。

中国颁布了《劳动保险条例》，主要特点是“低工资、多就业、高补贴、高福利”，企业对职工的生、老、病、死、残承担无限责任，并中国社会保障制度的回顾与展望通过层层行政程序转为国家兜底。

第二阶段从20世纪80年代初到90年代初。

国有企业由国家统负盈亏转为自负盈亏，为维护困难企业职工的保险待遇，保障待业职工的基本生活，缓解新老企业之间劳动保险畸轻畸重的问题，全国大部分地区自上而下、由点到面地逐步推行了养老、医疗等保险的“社会统筹”。

由于社会统筹受到条块利益分割的制约，使社会保险基金的管理水平和抗风险水平很差，造成部分地区职工养老金欠发严重，医疗费不能报销，下岗职工基本生活没有保障，社会弱势群体中越来越多的人陷入贫困。

第三阶段从20世纪90年代初中期开始到现在。

中国在90年代中期开始了第三个阶段的改革，围绕“一个中心、两个确保、三条保障线”的目标建设新的社会保障机制。

基本养老保障模式从现收现付向“社会统筹与个人账户相结合”的体制转变，1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》提出，到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合，权利与义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系。

1998年，国务院出台《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的规定》，在此基础上，劳动和社会保障部将社会保险体系建设的基本思路定位在“低水平、广覆盖、多层次、双方负担、统账结合”。

许多省、自治区建立了包括养老、失业、生育、医疗和大病在内的多层次社会保障体系。

下面主要分析养老保障、养老保险和社会救济方面的制度变迁。

⒈退休金制度向社会养老保险制度的转变新中国的社会保障制度是从20世纪50年代初建立和发展的，面对的主要是国家机关、企业、事业单位的职工，部分内容还涉及到城镇居民。

中国社会保障费的支出是由退休养老费、在职人员保险福利费（包括工伤、生育、医疗保险等项）、优抚费用、城乡贫困救济、孤老残和养老福利院费用、价格补贴费、住宅投资等十项构成的。

其中，养老保险费用在社会保障的支出中比例最大。

所以，一般认为，养老保险制度的改革是社会保障制度的核心组成部分。

事实上，从中国的养老保障制度的演变就可以展示社会保障制度的基本格局。

在1949年以来的岁月里，中国养老保障制度变革的基本路向就是从“国有企事业单位的退休制度”向“社会养老保险制度”的变革，而变革真正意义上的分水岭是20世纪90年代初。

从1951年开始，中国政府机关、城镇企业和事业单位便实行了退休制度。

根据有关政策和法律规定，职工达到退休年龄（男60岁，女50岁，女干部55岁）、工龄年限（连续工龄满10年）和身体健康状况的条件，即可以申请退休。

从批准退休的第二个月开始，停发工资，按照工龄及其他条件支付个人工资一定比例的退休金，直至退休人员死亡。

与此同时，中国也开始了养老保险的尝试。

1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》（下简称《劳保条例》）。

当时养老保险的覆盖面仅限于100人以上的国有企业，到1978年，全国参加养老保险的人员只有314万人。

1951年的《劳保条例》对保险费的征集及管理和支配、保险项目及标准、保险实施范围、执行和监督都进行了明确规定。

条例规定机关事业单位职工养老保险由财政支付、财政部和人事部管理。

企业职工养老保险由企业支付、全国总工会管理。

由于当时达到退休条件的老人很少，缴费率仅为3%，养老金工资替代率为50%～70%。

后来对条例进行了修改，扩大了实施范围，提高了若干待遇，但基本格局一直保持到20世纪60年代。

在“文化大革命”期间（1966～1976），社会保障制度受到严重干扰和破坏。

20世纪70年代末，社会保障制度开始恢复和重建。

比如，1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》颁布，对从事危险工作的工人退休条件已有所放宽，并鼓励提前退休。

传统社会保障制度的局限性在运行多年后开始显现。

⑴从对象看，这种制度只覆盖国有单位职工，而不包括农业人口、外资企业和私营企业中的职工。

⑵从功能和机制看，即使对国营企业的职工而言，传统的社会保障做法也并非万无一失。

到了20世纪80年代，由于离退休人员的增加，企业负担不均和退休人员待遇无保证的问题逐渐增多。

许多国营企业亏损严重，无力支付全部的退休金和医疗费。

而且，退休职工和下岗职工导致的沉重财政负担反过来又严重削弱了国营企业的改革动力。

1984年，中国开始对退休金进行统筹管理。

这是传统社会保障制度全面改革的起点。

到80年代中期，形成了以企业为主体的社会保障系统。

1986年《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》把企业职工养老保险范围扩大到劳动合同制工人，其费用来源是企业和个人缴费，企业缴费率15%（包括医疗、丧葬、抚恤等），个人交纳标准工资的3%以下，并开始在县、市级实行统筹。

1991年全国96%的市县实行了养老保险统筹，标志着社会保障制度改革进入了实质性阶段。

部分地区在社会保障改革方面走在前面，如上海市的养老保险改革始于1993年，现在已覆盖了国营企业、集体企业、三资企业、私营企业、个体工商户和机关事业单位，覆盖面达到97％。

90年代以后，在全国建立统一的养老保险和失业保险制度被放在了优先位置。

比如，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出：到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的，资金来源多渠道、保障方式多层次、公平和效率相结合、权利与义务相统一、管理体制集中统一、管理服务社会化的社会保障体系框架；建立起适用于各类企业和个体劳动者的、统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用资金的社会保险制度。

1991年国务院发布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1993年国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，1994年国家体改委发布了《关于职工医疗制度改革的试点意见》。

1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》的发布使社会保障制度改革取得了重大进展。

该“决定”明确规定统筹制度在全国实施；企业、职工个人都要缴纳养老费；建立三级保险制度（基本保险、企业补充保险、个人储蓄养老保险）；扩大养老保险覆盖范围；改革组织形式，提高社会化程度，解决企业间负担不均的问题。

但是尚存在的问题是它仍是现收现付制，给付标准未变；覆盖面仍是国有企业职工；社会化程度低，体制内抚养率高的问题没有解决。

1991年6月，国务院决定将中国企业职工退休制度过渡到多层次的社会养老保险制度，使退休人员的老年生活得到保障，同时解决中国人口老龄化带来的问题。

“社会统筹”被确定为养老保险制度改革的方向，从而使企业从各自负担退休人员的“自我保险”变为社会互济、共担风险的社会保险。

到目前为止，全国已全部实行了养老保险社会统筹。

其中，28个省、自治区、直辖市（包括兵团）建立了省级调剂金制度。

到1998年底，全国有8500万企业职工参加了基本养老保险社会统筹，占企业职工总数的81％；有2700万企业离退休人员参加了离退休费社会统筹，占企业离退休人数的98.5％。

那么，退休制度与养老保险制度是什么关系呢? 退休制度与社会养老保险制度在本质上没有区别，都是国家对劳动者在年老和丧失劳动能力条件下的物质帮助，二者在目的上是一样的。

它们的区别在于：（1）后者比前者具有更加广泛的覆盖范围。

退休制度仅适用于国家机关、国有企事业单位和部分集体企业职工。

我国正在建立的养老保险制度则适用于城镇全体就业人员，包括外资企业、股份制企业、私营企业、个人经济组织内签订了劳动合同的全体人员。

（2）资金来源不同。

退休金来自企业的积累，养老保险基金来自企业和职工缴费及国家的补贴。

（3）管理方式不同。

退休人员由企业自行管理，因此企业负担不均，退休人员的收入也没有保障，企业办社会影响了企业的经营效率。

养老保险制度建立在企业之外，由社会经办机构统一管理，提供社会化服务。

这就是说，职工达到退休年龄时即离开企业，在当地养老保险经办机构登记后，由养老保险经办机构通过邮局或银行定期发放养老金。

（4）享受条件不同。

达到退休年龄或规定的工龄即可以领取退休金，领取养老保险金的条件包括退休年龄和缴费年限。

到20世纪90年代后期，养老保险制度的改革主要在以下三个方面取得了突破:⑴加速推进全国各省、自治区、直辖市基本养老保险制度向统一的企业职工基本养老保险制度并轨的步伐。

统一全国基本养老保险制度的目标基本实现。

至1998年12月，全国93％的省、自治区、直辖市都已按照统一制度要求的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度运行。

2000年上半年养老金按时足额发放率为98.2%。

全国参加基本养老保险的职工为9864万人，已建立基本养老保险个人账户的职工达到7194.62万人。

2000年上半年养老金收缴率为90.54%。

农村社会养老保险改革规范工作也在进行中。

全国31个省、自治区、直辖市76%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参保人员达到8000万人。

⑵顺利完成了全国行业统筹养老金统一移交地方管理工作，为加强全国养老保险制度的统一管理和提高社会化程度创造了条件。

⑶加速省级统筹养老金步伐。

1997年底以前全国实现省级统筹的省、自治区、直辖市有13个。

在中国，养老保障涉及面很广，是一个难度很大的问题，何去何从在学术界存在着不同的观点。

概括起来主要有三种看法：一种是主张实行完全现收现付的社会统筹制度；另一种是主张实行彻底的个人账户积累制度；第三种是主张实行“社会统筹和个人账户相结合”的制度。

国内学术界对第一种主张的批评是它难以应对人口老年化的危机，对第二种主张的批评是缺乏社会共济性，对第三种主张赞同的较多。

但在具体方案和过渡办法上，又有许多不同的意见。

首先是替代率问题。

对总替代率，学者的不同意见分布在50％到80％之间；在分配上是社会统筹部分比重大一点还是账户部分比重大一点？意见也有较大分歧。

其次是缴费办法。

一种主张是社会统筹部分只由企业缴费；另一种主张是两个部分都由企业、职工共同缴费，而且缴费率也各承担一半。

第三是管理办法。

一种意见主张由政府统管；另一种意见主张社会统筹部分由政府统管，个人账户部分由非政府机构管理，政府负责监督。

第四是个人账户是实账户，还是只作为一种记账办法？两种观点完全不同。

第五是养老基金的保值增值问题。

多数人认为问题不大,少数人认为国内资本市场不完善,投资风险很大。

第六是隐性债务或转制成本问题。

这个数字究竟有多大？各种估计之间相去较远。