生态经济发展中地方政府职能定位

我国生态文明建设中责任政府的职能建设

党的十八届五中全会首次将生态文明建设写进五年规划的任务目标，再次强调了生态文明建设关乎民族长存的重大意义。作为生态文明制度建设主体的政府，肩负着将生态文明制度建设融入社会建设各方面和全过程的重要职责。但在现实层面中，各级政府普遍存在责任缺失，包括环境治理主体缺位、职能划分不清和治理主体、手段单一等问题。生态文明建设必须优化落实责任政府职能：倡导生态文明观念和树立绿色政绩观、健全环境制度建设和加强环境监管、推动市场化机制运行和扩大社会参与、加速环境立法和加强环境执法等。

标签：生态文明;政府;责任;职能

党的十八大正式将生态文明建设纳入“五位一体”的建设发展体系，成为中国梦的重要有机组成部分。党的十八届五中全会首次将生态文明建设写进五年规划的任务目标，提出“要坚持绿色发展，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。生态文明建设既事关发展方式，又事关人民福祉。“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位”，实现人与自然的和谐发展。建立生态文明制度，既意味着对之前“建设美丽中国”目标的继承，也意味着一系列新的制度优化的开始，具有关乎民族长存的重大意义。

一、生态文明建设中的政府责任及缺失

作为生态文明建设主体的政府，把生态文明建设作为政府工作的重要内容融入社会建设各方面和全过程，既是其应承担的责任，也是其为建设美丽中国提供服务的体现。但在现实层面中，各级政府及相关职能部门存在的责任缺失也不容回避，政府理应对造成环境问题的各种深层原因进行反思，并承担相应的责任。

（一）政府主导和推动作用

生态环境作为公共性产品的特点决定了其必须由政府主导调控，可以说，生态职能和生态责任是国家政府职责的应有之义。在生态文明建设过程中，政府应倡导良好的生态文明理念，引导社会持续健康发展。综合运用政治、法律和经济手段，制定长期的生态文明发展战略，利用各种政策和制度工具弥补市场的不足。对生态文明建设应投入足够的财力，通过税收手段调节企业生产和人们的消费行为，对破坏生态、污染环境、过度消耗能源的行为予以惩罚。在现实中，政府的主导与推动效应没有得以有效发挥。部分领导干部还没有深刻认识生态文明建设的重要性和紧迫性。政府宣传不到位，公众的生态文化意识淡薄，过度消费、高碳出行甚至破坏环境等行为还在一定范围内出现。在政策引导和支持方面，政府也缺乏科学、有效的环境政策吸引社会资本投入，生态发展活力不足，企业技术革新和自主创新能力较弱。

２００６年１月　第２２卷第１期　学习论坛　Ｔｌｔ聊７ＮＥ　ｏＦ　Ｓ彻Ｙ　Ｊａｎ．２０ｏ６　Ｖ０ｌ＿２２　Ｎｏ．１　

地方政府在产业集群发展中的　

职能定位及应注意的问题　

李剑力　

（中共河南省委党校经济管理教研部，河南郑州４５０００２）　

［摘　要］产业集群已成为当今世界一种新型产业组织形式，不同地区可以通过产业集群的培育和持续发展来　提升区域经济竞争力。由于存在着“市场失灵”和“政府失效”，产业集群发展不能仅靠市场和政府单方面发挥作用，　应该是双方共同发挥作用。政府作为制度的提供者，可以通过培育市场，完善市场经济秩序，创造产业集群发展的良　好制度环境，利用可支配的要素资源促进地方协作网络的形成，从而增强产业集群的整体优势。　［关键词］地方政府；产业集群；职能定位；问题　［中图分类号］１９６２５　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１００３—７６０８（２００６）０１—００４５—０３　

自从美国著名战略管理学家波特提出产业集群理　论以来，当今世界普遍认为产业集群是有效提升区域经　济竞争力的一种产业组织形式。产业集群之所以有集　群效应，一个重要原因就是政府的积极参与，政府的作　用不仅仅是解决市场失灵问题，还可通过培育市场，完　善市场经济秩序，利用可支配的要素资源促进地方协作　网络的形成，创造产业集群发展的良好环境，因此，政府　是推动产业集群发展的重要力量。但是，由于我国一些　政府部ｆ－ｌｘ，，ｔ产业集群的认识不足、重视不够，对自己在　产业集群发展过程中的职能定位不准。结果造成政府没　有发挥应有的作用，因而，研究政府在产业集群发展中　的职能，对促进产业集群的快速和持续发展具有重要意　义。　一、地方政府介入产业集群的发展是双赢之举　首先，由于市场失灵，产业集群的发展不能仅靠市　场单方面发挥作用，需要地方政府和市场共同协调发挥　作用。在产业集群成长的初期，当某个区域市场化进程　较慢，开放程度较低，企业实力较弱，内生于产业集群的　中介组织还未演化出来时，市场的作用得不到有效发　挥，地方政府就成为推动产业集群成长的主导力量。地　方政府既拥有法律赋予的行政权力，又拥有较多的可支　配的要素资源，政府机构和部门又具有非常有效的网络　渠道，使得政府在培育市场，完善市场经济秩序，创造产　业集群成长环境方面拥有独特的优势。例如，在浙江产　业集群发展的初期，许多企业依靠窃取其他企业创新成　果求发展，企业具有明显的投机性和短期性，这样不仅　会导致企业间的恶性竞争，还可能严重挫伤创新者的积　极性，从长期来看很容易使地区的技术路径被封锁。因　此，需要地方政府在加强知识产权保护的同时，建立公　共的研究开发、技术扶持机构，以消解小企业在创新方　面的障碍。随着产业集群的发展，对公共政策与公共服　务也会产生强烈的需求。由于产业集群是一个地域性　的综合体，它要求政府相关部门联合行动，共同调整与　制定经济政策，以利于产业集群的发展。政府若不积极　发挥作用，即使自我强化能力很强的产业集群，其发展　也会受到制约。在硅谷这个典型的产业集群中，由于当　地政府未能有效地介入，目前面ｌ临着很多发展的制约因　素。如当地基础设施建设滞后，交通堵塞严重，集群内　九成就业人员无力就近居住，而每天上下班的路上就需　要２—３个小时；电力供应不足，等等。相反，由于政府　的积极介入，班加罗尔的软件产业集群仅用１０年时间　就发展成为具有国际竞争力的产业集群。　其次，地方政府自身利益要求大力支持和发展产业　集群。地方政府作为具有独立经济利益和分散决策的　行为主体，具有双重“经济人”身份。作为经济市场中的　经济人，其目标是追求自我经济利益最大化，而作为政　［收稿日期】２００５一ＩＩ—ｌ２　［作者简介】李剑力（１９７ｌ一），男，河南省确山县人，中共河南省委党校经济管理教研部讲师，现为南开大学国际商学院在读博士生。　

循环经济作为一种新的经济发　展理念，是“资源——产品——废弃　物——再生资源”的循环过程，以尽　可能小的资源消耗和环境成本，获得　尽可能大的经济和社会效益，有别于　传统经济“资源——产品——废弃　物”的生产要素单向流动的发展模　式。在我国的传统支柱产业中，冶金、　建材、化工等都是资源耗费大、环境　污染严重的产业，发展循环经济对这　些产业及全国经济社会的可持续发　展都具有重要战略意义。中共中央在　制定国民经济和社会发展第十一个　五年规划的建议中提出，要大力发展　循环经济。我国循环经济发展无论在　理论还是实践都还处于起步阶段，政　府作为循环经济的推动者，既不能不　作为，也不能乱作为，必须有明确的　职能定位。　１　Ｉ一定科学的循环经济发晨战略　规划　我国政府有关部门应加快组织　编制循环经济发展战略目标和总体　规划，将提高资源利用效率、减少资　源消耗量和污染产生量纳入国家发　展的战略目标，由国家高度统筹规划　循环经济的总体发展框架，制定循环　经济的实施方案。在努力完成２０１０　文　、　王　晓　霞　年人均国内　生产总值比　２０００年翻　一番的同　时，有效实　现资源利用　效率的显著　提高和污染　物的低排　放。生态环　境恶化趋势　得到基本遏　制。在此基　础上。针对　我国不同地　区的特点，　选择冶金、　建材、化工、　电力等重点　行业以及产　业园区和若　干城市。开　集团经济研究２００６・６上半月刊（总第１９９期　展循环经济试点，探索发展循环经济　的有效模式。目前，试点工作正在有　序展开。　国家发改委在编制“十一五”总　体规划和各类专项规划、区域规划以　及城市规划中，要把节约资源放在更　加突出的位置。加快组织编制《节水　专项规划》、《海水利用专项规划》、　《资源综合利用专项规划》等。　２构ｔ有力的循环经济法●体系　从世界各国发展循环经济的实　践来看，法律强制，即资源环境法律　法规的实施和环境标准的执行，是促　进循环经济发展的重要因素。德国在　发展循环经济方面走在世界前列。早　在１９７２年，德国就制定了《废弃物处　理法》，之后又颁布《废物管理法》。　１９９１年正式按照循环经济的理念制　定了《包装条例》，并依据这一法律　成立了“德国二元体系”协会，推行　“绿点”计划。根据规定，包装材料的　生产及经营企业要到协会注册，交纳　“绿点标志使用费”，以获得在其产　品上标注“绿点”标志的权利。协会　则利用企业交纳的“绿点”费，负责　收集包装垃圾，然后进行清理、分拣　和循环再生利用。１９９６年，德国又颁　布《循环经济和废物包装法》，规定　每年总计产生超过２０００吨以上废物　的制造者，必须对利用、消除这些废　物制定完备的经济方案。Ｅｌ本也从上　世纪六七十年代开始，陆续通过和修　改了多项资源利用和保护环境的法　规，其中以《推进形成循环型社会基　本法》作为“基本法”，从法律制度上　明确了Ｅｌ本２１世纪经济与社会发展　的方向。而美国颁布的《资源保护与　回收法》，是迄今世界上最为详细、完　整的一部法律。　目前在我国，专门针对循环经济　进行的立法尚未出现。因此，及时学　习、借鉴国外先进经验，制定相关法　律规范势在必行；在全国性法规出台　之前。地方政府也可以先行制定一些　地方性法规。主要包括三个方面内　容：一是将“循环经济促进法”列人　人大的立法计划并逐步建立起循环　经济法律体系。二是尽快制定资源综　合利用、废旧物品回收利用等专项法　规。三是制定高耗能行业的市场准人　标准、节能设计规范及其重点行业清　洁生产评价指标体系。　３实施有效的ｔ腑约柬机■　由于现阶段各项环境保护和自然　资源利用方面的经济、法律制度很不　完善，同利用传统生产技术和使用一　次性资源的运营模式相比，开展清洁　生产和资源循环利用势必会增加经济　行为主体的运作成本，它们一般没有　发展循环经济的内在动力。所以，政　府应从社会整体利益出发，通过直接　或间接的经济激励约束手段，为循环　经济的顺利实施开辟道路。　３．１对循环经济技术（设备）研发　和推广使用予以奖励　循环经济必须以一定的技术作为　支撑，因此对基础性、创新性及其他实　用新方法，尤其是绿色化学的推进者　予以一定的奖励是完全必要的。对于　发展循环经济有成就的企业，可以借　鉴美国、Ｅｌ本、荷兰等国的经验，实行　税收优惠政策。邻国Ｅｌ本对废塑料制　品类再生处理设备在使用年度内，除　了普通退税外，还按价格的１４％特别　退税。对废纸脱墨处理装置、处理玻　璃碎片用的夹杂物去除装置、空瓶洗　净处理装置等，除实行特别退税外，还　可获得３年的固定资产税退还。　３．２对循环经济产品实行政府优　先采购　对发展循环经济有利的项目或产　品，政府可以通过优先采购等措施予　以鼓励和支持。比如美国几乎所有的　州都制定了对使用再生材料的产品实　行政府优先购买的相关政策或法规。　联邦审计人员有权对各联邦代理机构　的再生产品购买进行检查，对未能按　规定购买的行为将处以罚金。　３．３对偏离循环经济理念的商品　消费征收消费税　强化节约意识，鼓励使用节能节　水产品、节能环保型汽车，形成健康文　明、节约资源的消费模式。在发达国　家，对居民废弃物收费，这部分费用包　括废旧物质的回收和再商品化费用。　由于居民个人的观念转变有一定过　程。因此就我国而言，对资源耗费大、　环境污染明显的商品征收消费税更为　现实【作者Ｊｌ位：河北省叠竞校发晨　战略研究所）

置主要方式的经济社会中，公共部门的经济职能是　

以市场失灵为标准的，是从纠正和克服市场失灵现　象出发加以界定的。”＠在招商引资环节中，地方政　

府必须始终基于纠正市场失灵为根本，发挥资源配　置的作用。　１．２桐乡市江南钢材城相关介绍　

桐乡市江南钢材城，是２００９年由桐乡市凤鸣街　

道这一镇级部门招商而来，为了接轨桐乡市区城西　而开辟的经济开发区内占地较大的一个商业形态。　

该钢材城地处国道边，交通便利，１Ｏ分种车程就可达　到桐乡市经济开发区。桐乡市凤鸣街道的这一招商　行为，在外人看来，也有接轨桐乡市级开发区，在开　

发区企业建设上通过钢材城的批发零售功能，分一　

杯羹的考虑。　

由浙江省国土资源厅官网上查到的信息可知，　２０１０年８月１６日，桐乡江南钢材城管理有限公司　拍下了位于桐乡市凤鸣街道３２０国道和新羔羊线交　汇处西北侧３．８７８４９８公顷的土地，成交价为２６８０　

万元，土地来源为农转征。开工时间为２０１１年６月　

１６日，预计竣工时间为２０１３年６月１６日。同年，　２０１０年７月公司成立，市场主要是通过该公司，进　

行招商。根据桐乡市工商局查询数据来看，该市场　

共有商户１２９户。由于受到钢材价格下跌，周边市　场不景气的影响，２０１３年底该市场已基本停止营　业，市场内商户大门紧闭。同时，有７８户商户未参　加２０１　１年度和２０１２年度的工商年检，各钢材公司　

的法定代表人或是工商联系人均联系不到，被桐乡　市工商局依法吊销营业执照，失去了经营主体资格。　

有３户企业主动进行了注销，另有４０户企业被吊销　后主动进行了注销手续，也结束了在该市场的经营　

②高培勇，崔军．公共部门经济学［Ｍ】．北京：中国人民大学出　版社，２０１２．　之路。目前，该市场还有７户钢贸商户在册。从桐乡　市法院查询的数据来看，为该钢材市场从事招商、银　

行贷款及相关手续办理的桐乡江南钢材城管理有限　公司，目前官司缠身，涉及到５个债权债务纠纷的经　

济官司之中。　２地方政府在经济开发区招商引资中占主导地位