第12期（总第397期）2016年12月财经问题研究
ResearchonFinancialandEconomicIssuesNumber12（GeneralSerialNo.397）December，2016
发挥地方人大在
立法工作中主导作用的思考
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黎明琳
（上海市黄浦区行政学院，上海200011）
摘要：发挥人大在立法工作中的主导作用，既是时代发展的需要，更是我国宪法秩序的内在要求。除了有立法权的人大需要强化立法主导意识、不断加强自身建设、提升立法主导能力外，加强和改善党对立法工作的领导，党委积极支持和保障人大发挥立法主导作用，则是我国宪法秩序下的根本路径。关键词：地方人大；立法主导作用；宪法秩序中图分类号：D920.0文献标识码：A文章编号：1000-176X（2016）12-0184-03
一、发挥人大在立法中主导作用的重要意义1.人大主导立法是由立法权的人民主权属
性所决定的
人民主权是指国家或政府的最高权力来源于
和最终属于人民，即国家或政府的最高权力的“民有”，并且这种来源是政府或国家权力的合
法化依据或前提。卢梭认为：“建立在基于人民
自由意志并赖于维持的社会契约基础上的国家，
它的主权即最高权力属于全体人民。当共同体把
权力交给立法机关时，便是神圣不可侵犯
的”［1］。在我国，人民通过直接选举和间接选举
组成各级人民代表大会，代表全体人民行使国家
主权，而行使国家主权的集中体现，就是通过人
民代表大会制定法律，形成国家意志，进行国家
的有效治理，保障全体人民的基本权利。从这个
意义上说，发挥人大在立法中的主导作用，是体
现人民当家作主、人民主权原则的内在要求。
2.人大主导立法是人大自身性质和地位的必然要求
在我国的宪法秩序中，人民代表大会制度是
我国的根本政治制度。这种宪法秩序安排体现在
立法权限关系上，使人大的立法地位和权限必然
高于行政机关。实际上，自新中国第一部宪法明
确人大的立法权以来，这一宪法原则在此后的历
次修宪过程中从未动摇过。我国现行宪法规定：
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关于我国地方立法工作的研究与思考
作者：阎杨
来源：《职工法律天地·下半月》2018年第01期
摘 要：中共十八届四中全会将“依法治国”提升到了全新高度，依法治国作为新时期中国“四个全面”发展战略之一，而立法工作是依法治国、建设社会主义法治国家的基础性工作。因此做好地方立法工作的研究，对于推动各地方改革发展拥有更大的主动权，而主动适应改革我国和经济社会发展的需要，对提升地方治理体系和治理能力法治化、现代化，全面推进依法治国具有重大的理论和实践意义。
关键词：依法治国；立法监督；立法工作
一、地方立法概述
（一）地方立法的涵义
所谓地方立法是指特定的地方政权机关，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止效力不超出本行政区域范围的规范性文件的活动。这里所谓“特定的地方政权机关”，在中国现阶段系指宪法、地方组织法、民族区域自治法所确定的其他有关法律、法规所授权的，以及有权机关所委托或授权的那些可以制定规范性法文件的地方政权机关。包括省、自治地方、直辖市、省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的国家权力机关和政府。
（二）地方立法的主体及权限
1.我国地方立法的主体
立法主体是一切立法理论的实践者，是立法意识、意图和目的的实现者，是立法技术的采纳、运用和实行者。地方立法主体是指在地方立法活动中具有一定职权、职责的立法活动参与者，以及虽不具有这样的职权、职责却能对立法起实质性作用或能对立法产生重要影响的实体。
2.我国地方立法的权限
我国地方立法权限的法律依据。地方立法是国家立法的重要组成部分，地方立法主体必须根据宪法和法律规定才能够享有立法的权力。因此，地方立法的权限范围问题的探讨也离不开宪法和法律的具体规定，只有在宪法和法律依据下，才有可能探讨地方立法权限到底有多大和实际上有多大。
地方立法的理解和认识
一、地方立法的概念和意义
地方立法是指在国家法律体系下，由地方政府或其授权机构制定的法规、规章和决策性文件。其目的是为了适应地方经济、社会、文化等特殊情况，保障地方利益和民生需求，促进地方发展和稳定。
地方立法具有以下重要意义：
1. 填补国家立法空白。由于国家立法的普遍性和广泛性，难以充分考虑各个地区的实际情况，因此需要通过地方立法来弥补这些空缺。
2. 保护地方利益和民生需求。各个地区之间存在差异性，需要根据不同情况制定不同的规章制度来保障当地人民的利益和需求。
3. 促进经济发展和社会稳定。通过制定适合当地经济发展和社会稳定的规章制度，可以更好地推动当地经济发展，并维护社会秩序。
二、我国地方立法的现状
我国自改革开放以来，在加强中央集权统一领导的前提下，逐步建立了一套比较完整的地方立法体系。目前，我国地方立法主要包括省级、市级和县级三个层次。
1. 省级地方立法。各省、自治区、直辖市人民代表大会制定的法规和规章，以及省政府制定的决策性文件。
2. 市级地方立法。各市人民代表大会制定的规章和决策性文件。
3. 县级地方立法。各县人民代表大会制定的规章和决策性文件。
三、地方立法存在的问题和挑战 虽然我国地方立法已经取得了一定成就，但仍然存在以下问题和挑战：
1. 地方立法与国家立法之间缺乏协调统一。由于缺乏协调机制，各个地区在制定规章制度时难免产生重复、矛盾等情况，导致治理效率低下。
2. 地方立法质量不高。由于一些地区缺乏专业人才和科学管理机制，导致部分规章不够科学合理、条文模糊不清，甚至存在违宪情况。
3. 地方立法执行力度不足。由于一些地区政府工作不力或者监管不到位，导致部分规章制度未能得到有效执行，影响了地方治理效果。
四、加强地方立法的建议和措施
为了进一步加强地方立法，提高其质量和效果，可以采取以下建议和措施：
1. 加强地方立法与国家立法之间的协调。各个地区应当在制定规章制度时充分考虑国家法律体系和政策导向，避免出现重复、矛盾等情况。
我国区域协同立法的实践样态及其法理思考
近年来，我国在法治建设方面取得了显著成就，区域协同立法作为法治建设的重要组成部分，得到了广泛关注和推动。区域协同立法是指在国家层面制定法律的同时，结合地方实际情况，通过地方政府参与立法过程，制定适合地方发展需要的法律规定。本文将从实践样态和法理思考两个方面，探讨我国区域协同立法的现状和未来发展趋势。
一、实践样态
1. 实践背景
我国地域广阔，各地区发展水平和资源禀赋存在差异，因此需要根据不同地方的特点和需求，制定适合各地发展的地方性法律规定。而在过去，由于立法主体集中在国家层面，地方政府在立法过程中的参与度相对较低，导致一些地方发展需求无法得到及时响应和解决。为此，我国开始探索区域协同立法，以促进各地区的均衡发展。
2. 实践经验
在实践中，我国区域协同立法取得了一系列成果。首先，通过区域协同立法，各地方政府可以参与到立法过程中，发表意见和提出建议，使法律规定更加符合地方实际情况。其次，区域协同立法可以促进地方政府之间的协作和合作，形成共同的法律规范，提高政府的管理效能。再次，区域协同立法可以推动各地区的经济发展和社会进步，为地方提供更多的发展机遇和政策支持。
3. 实践问题
然而，在实践中，我国区域协同立法也面临一些问题。首先，由于地方政府在立法过程中的参与度相对较低，导致一些地方的利益无法得到充分保障，甚至产生一些不合理或不公平的法律规定。其次，由于各地区的发展需求和利益冲突，地方政府之间在立法过程中存在一定的竞争和矛盾，需要加强沟通和协调。再次，由于地方政府的立法水平和能力有限，一些地方性法律规定的质量和实施效果有待提高。
二、法理思考
1. 立法原则
区域协同立法应遵循一些基本原则。首先，要坚持依法立法，确保立法过程的合法性和程序正义性。其次，要坚持科学立法，充分调研和分析地方实际情况，制定符合地方发展需要的法律规定。再次，要坚持协商立法，加强各方利益的平衡和协调，形成共识和共同的法律规范。最后，要坚持开放立法，充分吸纳社会各界的意见和建议，增加立法的透明度和公正性。
