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专题：“十五五”区域协调发展与国土空间发展格局优化Coordinated Regional Development and Territorial Spatial Optimization in 15th Five-Year Plan引用格式：陈东, 刘宝印, 樊杰, 等. 主体功能区战略的实施评估与前景展望. 中国科学院院刊, 2024, 39(4): 620-628, doi: 10.16418/j.issn.1000-3045.20240309003.Chen D, Liu B Y, Fan J, et al. Implementation evaluation and outlook of Major Function Oriented Zone. Bulletin of Chinese Academy of Sciences, 2024, 39(4): 620-628, doi: 10.16418/j.issn.1000-3045.20240309003. (in Chinese)主体功能区战略的实施评估与前景展望陈东1,3*刘宝印2樊杰1,2,3周道静2郭锐2王朝2伍健雄1,31 中国科学院地理科学与资源研究所北京1001012 中国科学院科技战略咨询研究院北京1001903 中国科学院大学资源与环境学院北京100049摘要主体功能区作为我国工业文明时期瞄准生态文明的有益尝试和探索，可划分为2个阶段。
文章对党的十八大以前的主体功能区规划研制阶段，以及党的十八大后主体功能区上升为国家战略和基础制度阶段的特征进行了梳理。
对主体功能区战略思想深入人心、主体功能区战略格局基本形成、主体功能区分类发展成效显著、主体功能区制度初步建立等成效问题进行了评估和总结。
提出主体功能区将在中国式现代化建设中继续发挥更大的战略性、基础性作用。
主体功能区作为贯彻中国共产党领导、发挥社会主义制度优势、自上而下实现现代空间治理的重大战略、布局方案和制度安排，应进一步强化以人民为中心、以高质量发展为首要任务、以构建新发展格局为战略基点的国土空间开发保护指向，拓展满足人民群众美好生活向往和国家安全需要的新功能，依托空间治理体系健全更为精准的功能区发展指引和配套政策。
促进区域协调发展应避免两种倾向汪立峰【期刊名称】《中国国情国力》【年(卷),期】2014(000)012【总页数】3页(P41-43)【作者】汪立峰【作者单位】教育部高等学校社会科学发展研究中心【正文语种】中文积极促进区域协调发展，是推动我国经济社会持续健康发展的重要战略举措。
党的十八届三中全会以来，中央十分关心中西部地区和贫困地区的发展，就促进区域协调发展作出了一系列战略部署。
2013年中央经济工作会议将积极促进区域协调发展作为今年经济工作的主要任务之一，这使我国区域发展迎来了新的契机。
改革开放以来，我国长期实行向沿海地区倾斜的发展战略，并逐渐形成了东部、中部和西部3大地带，东北地区、东部沿海、黄河中游等8大经济区域，以及具有不同特色的各种主体功能区。
促进区域协调发展，就是要统筹兼顾，实现区域间人口、经济与资源环境的均衡发展，这对推动我国经济可持续发展具有重要意义。
1.推动空间资源的优化配置，实现区域经济的合理布局当前，我国不同区域尤其是相邻区域在产业布局、国土开发等方面缺少统一规划，彼此间的分工协作机制和互动发展格局有待进一步完善；市场分割现象和地方保护主义行为一定程度仍然存在，阻碍了生产要素在各区域间的自由流动和优化配置；个别地区忽视本区域的要素禀赋和环境承载能力，盲目照搬其他地区的发展经验和经济结构，造成产业发展趋同化和低水平重复建设。
促进区域协调发展，既强调各区域的发展，也注重区域间的协调性。
要打破区域间的分隔和界限，从全局的高度统筹区域发展的各个环节和层次，理顺区域间的分工协作关系，在我国整体空间范围内实现资源的最优配置，形成布局合理、结构优化、发展均衡的区域经济体系。
2.缩小区域发展差距，实现共同富裕目标由于地理条件、要素禀赋和扶持政策的差异，我国不同的经济带在经济发展水平、群众生活条件等方面均存在较大差距。
根据国家和地方统计部门公布的数据测算，2013年我国东部、中部和西部地区的人均国内生产总值分别为68887元、46508元和24183元，三次产业比例分别为6.4∶47.3∶46.3、12.5∶49.4∶38.1和12.8∶49.1∶38.1，显示中西部地区仍落后于东部地区。
统筹区域发展总体战略和主体功能区规划不断开创区域协调发展新局面宋智勇推动区域协调发展,是我国经济社会发展面临的一个大局,党中央、国务院对此一直高度重视。
国家“十一五”和“十二五”规划纲要、党的十七大报告中均提出实施区域发展总体战略和主体功能区规划的问题,这两个战略相辅相成,共同构成了我国国土空间开发完整的战略格局。
我们要全面理解党中央关于这两大战略的指导思想和战略意图,准确把握两大战略各自特点和具体要求,统筹安排实施两大战略的各种政策措施,全面贯彻落实科学发展观,不断开创区域协调发展的新局面。
一、区域发展总体战略与主体功能区规划的历史演进建国以后,在区域经济总体布局上,我国最初采取的是沿海、内地的“两分法”,上世纪六七十年代根据国防备战的需要,又采取了“三线建设”的“三分法”格局,推动了生产力的均衡布局。
改革开放以后,国家区域发展政策开始转向效率目标,东南沿海地区率先得到了发展,随后沿海经济带由南向北迅速崛起,成为国民经济发展的主轴,而区域经济发展的不平衡性也随之迅速扩大。
从上世纪90年代后期,党中央、国务院针对区域发展差距带来的突出矛盾,审时度势,在坚持贯彻鼓励东部地区率先发展战略的同时,又相继制定了西部大开发、东北地区振兴以及促进中部地区崛起等重大战略,确定了国家区域发展总体战略的基本框架。
金融危机前后,国家纵横捭阖,大手笔规划了20多个国家战略经济区,是对国家区域发展总体战略的进一步深化和细化。
主体功能区思想的提出,是我国区域发展理念的重大突破,其形成也经历了一个不断演变的过程。
2006年,国家“十一五”规划纲要首次提出推进形成主体功能区,以规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。
2006年10月,国务院办公厅公布了《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》,成立了由14部委组成的编制工作领导小组,并选取了8个省份作为试点先行编制省级主体功能区规划。
2007年,十七大报告进一步指出为优化国土开发格局,要求加强国土规划,按照形成主体功能区的要求,完善区域政策,调整经济布局。
优化国土空间开发保护格局的思路与建议十八大以来，中国国土空间开发保护取得了显著成效，但同时也存在一些结构性矛盾和问题。
“十四五”时期，须加快完善空间治理体系、提升空间治理能力，妥善解决国土空间开发保护面临的突出问题和挑战，在深入落实国家生态文明、美丽中国建设战略部署的同时，加快推进国土空间实现高质量发展。
一、十八大以来中国国土空间开发保护取得的主要成效（一）以主体功能区为基础的国土空间开发保护战略架构初步搭建。
主体功能区建设是在全国国土空间规划缺位的特定历史背景下提出的国土空间开发保护战略部署，目前作为国土空间开发保护的基础制度初步确立，已基本形成以“两横三纵”为主体的城镇化格局、以“七区二十三带”为主体的农业生产格局、以“两屏三带”为主体的生态安全格局等三大空间战略格局，初步搭建起国土空间开发保护格局的总体战略架构，对中国国土空间开发保护发挥了重要引领作用。
目前，不同类型空间的主体功能已开始显现，对优化人口、经济和资源配置，推动形成要素有序自由流动、基本公共服务均等化发挥了积极的引导作用。
（二）多中心、网络化、开放式的区域开发格局逐渐明晰。
十八大以来，随着外向型经济和非公有经济的不断拉动，中国人口、产业向东部沿海和大城市集聚的态势不断增强。
京津、江浙沪、闽粤等主要东部沿海省区经济增长长期处于高值区域。
2018年东部地区人口、GDP分别占比全国29.59%和44.20%，而东部地区内部也分异明显，人口及主要的经济份额向东南大城市地区加速集聚。
京津冀、长三角、粤港澳等三大世界级城市群作为核心引擎继续发力；与此同时，成渝、武汉、中原、长株潭、山东半岛、海峡西岸等城市群的集聚发展和辐射带动能力持续增强。
以京津冀、长三角、珠三角、成渝四大核心城市群为战略增长极，以“一带一路”带动下的沿海、沿江、沿边、沿主要交通干线为主要开发轴带，多中心、网络化、开放式的区域开发格局逐渐明晰。
（三）以生态文明和可持续发展为导向的农业发展布局不断优化。
四大功能区四大功能区是指经济功能区、政治功能区、文化功能区和生态功能区。
它们在不同层面上对国家或地区的发展起到了重要作用。
经济功能区是指以一定地理范围内的经济活动为主导的区域。
经济功能区的设立可以促进资源的优化配置和协调发展。
例如，我国的临港经济区、高新技术产业园区等，都是为了推动区域经济的发展而设立的特定功能区。
经济功能区的设立有助于提高资源利用效率，促进区域经济的增长和产业升级。
政治功能区是指以行政管理为主导的区域。
政治功能区的设立可以提高行政管理的效率和水平。
例如，我国的特别行政区、行政中心等，都是为了加强地方政府的行政管理和提高行政效能而设立的特定功能区。
政治功能区的设立有助于实现更好的地方治理和公共服务。
文化功能区是指以文化艺术等社会文化活动为主导的区域。
文化功能区的设立可以促进文化产业的发展和文化交流的推进。
例如，我国的文化创意产业园区、艺术区等，都是为了促进文化产业的发展和推动文化艺术交流而设立的特定功能区。
文化功能区的设立有助于提升文化产业的竞争力和影响力。
生态功能区是指以生态环境保护和生态资源利用为主导的区域。
生态功能区的设立可以保护和改善生态环境，提高自然资源的可持续利用水平。
例如，我国的自然保护区、生态农业示范区等，都是为了保护和利用生态资源而设立的特定功能区。
生态功能区的设立有助于实现生态环境的可持续发展和生态保护的目标。
四大功能区在国家或地区的发展中具有重要意义。
它们相互关联、相互依存，共同构成了国家或地区的发展格局。
经济功能区提供了经济发展的支撑，政治功能区提供了行政管理的便利，文化功能区提供了文化交流和创意产业的发展平台，生态功能区提供了生态环境的保护和资源的可持续利用。
只有四大功能区合理协调发展，才能实现国家或地区的全面发展和可持续发展的目标。
总之，四大功能区在国家或地区的发展中起到了重要作用。
它们相互作用、相互支撑，为经济、政治、文化和生态的发展提供了保障和支撑。
一、冀中南地区该区域位于全国“两横三纵”城市化战略格局中京哈京广通道纵轴的中部，包括河北省中南部以石家庄为中心的部分地区(34)。
该区域的功能定位是：重要的新能源、装备制造业和高新技术产业基地，区域性物流、旅游、商贸流通、科教文化和金融服务中心。
——构建以石家庄为中心，以京广沿线为主轴，以保定、邯郸等城市为重要支撑点的空间开发格局。
——壮大京广沿线产业带，重点发展现代服务业以及新能源、装备制造、电子信息、生物制药、新材料等产业，改造提升钢铁、建材等传统产业。
——提升冀中南地区整体竞争实力，强化石家庄中心城市地位，完善服务功能，建设区域性科技创新基地；增强保定、邯郸、邢台等城市集聚人口和经济的能力，提高区域内基础设施和公共服务设施的网络化水平。
——稳定发展粮食生产，保障主要农产品有效供给，推进农业产业化经营，加强农业农村基础设施建设。
——加强南水北调中线引江干支渠、城市河道人工湿地建设，构建由防护林、城市绿地、区域生态水网等构成的生态格局。
二、太原城市群该区域位于全国“两横三纵”城市化战略格局中京哈京广通道纵轴的中部，包括山西省中部以太原为中心的部分地区(35)。
该区域的功能定位是：资源型经济转型示范区，全国重要的能源、原材料、煤化工、装备制造业和文化旅游业基地。
——构建以太原为中心，以太原盆地城镇密集区为主体，以主要交通干线为轴线，以汾阳、忻州、长治、临汾等主要节点城市为支撑的空间开发格局。
——强化太原的科技、教育、金融、商贸物流等功能，提升太原中心城市地位，推进太原—晋中同城化发展。
——增强主要节点城市集聚经济和人口的能力，强化城市间经济联系和功能分工，承接环渤海地区产业转移，促进资源型城市转型。
——依托中心城镇发展劳动密集型城郊农业、生态农业和特色农产品加工业。
——实施汾河清水复流工程和太原西山综合整治工程，加强采煤沉陷区的生态恢复，构建以山地、水库等为基础，以汾河水系为骨架的生态格局。
四、哈长地区该区域位于全国“两横三纵”城市化战略格局中京哈京广通道纵轴的北端，包括黑龙江省的哈大齐（哈尔滨、大庆、齐齐哈尔）工业走廊和牡绥（牡丹江、绥芬河）地区以及吉林省的长吉图经济区(37)。
第37卷 第10期2023年10月Vol.37 No.10Oct.,2023中国土地科学China Land Science城市是推动中国区域发展的重要增长极。
在经济、社会和生态多维因素驱动下中国城市表现出区域失衡、环境污染、资源浪费、无序发展等问题[1-2]。
中共十九大报告中提出我国已由高速增长转向高质量发展，推进城市内涵式、集约型、绿色化发展已成为国土空间治理重大课题之一。
国土空间规划是国土空间发展的指南，其核心任务是优化国土空间资源要素配置，构建科学适度有序的国土空间开发保护格局，目标是实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀[3]，与我国城市高质量发展的目标与任务具有一致性。
因此，探讨国土空间规划视角下的城市高质量发展路径，对于构建高质量的城市空间布局，提升城市空间品质，发挥国土空间规划在中国城市高质量建设中的基础性作用具有重要意义。
国内外学者针对高质量城市的多元维度测度开展了诸多探索[4-5]，各类城市理念对建设高质量城市的理解都有所侧重，但又有交叉融合。
如城市生态方面由关注环境保护与生态建设扩展到建立结构合理、功能高效、关系协调的生态城市[6-9]；居民环境质量方面由早期的人居环境建设扩展到建设环境、资源、生态、安全等内容的宜居城市[10-12]；紧凑城市方面由城市高密度、复合功能到紧凑绿色并重[13-15]；可持续发展方面由城市内部要素的协调发展扩展到考虑资源节约和环境友好、生物多样性保护和气候变化，实现经济、社会、生态三者的动态平衡[16-19]。
总体来看，已有研究从社会、经济与资源环境等各方面对城市高质量发展测度指标进行了探索[20-23]，但缺少对国土空间规划视角下城市高质量的内涵与外延界定，尤其对空间类指标重视不足，忽略了对城市空间高质量特征的揭示。
“两横三纵”城镇化战略格局作为我国城市化地区的未来蓝图，探究其范围内城市高质量发展路径对于推动全国城市的高质量水平有重要意义。
“两横三纵”城市化战略格局区域经济区域规划正在遍地开花过去5年，国务院先后批复了13个区域规划。
据《“十二五”规划纲要(草案)》(下称《草案》)称，中国在未来一段时间要打造“两横三纵”的城市化战略格局，其中包括21个重大的区域规划。
发改委地区经济司司长范恒山说，区域规划是有战略考虑的，即便在十二五期间也是始终围绕几条主线进行规划的。
按照发改委提供资料显示，未来中国将构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以主要的城市群地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区和城市为重要组成部分的“两横三纵”的区域化战略格局。
“为了缩小东西部差距，在经济转型中制定的区域规划，意义非同一般。
”全国政协常委、国家发改委原副主任王金祥表示，今后5年，西部地区发展将成为新的经济增长极。
不过，有评论认为，在区域规划遍地开花的背景下，财政资金如何支持是地方政府遇到的首要问题。
两横三纵新格局“下一步，为了缩小区域差距需要制定一些特殊的区域规划，尤其是在不发达地区的区域规划定位一定十分清晰。
”王金祥说。
值得一提的是《草案》首推新一轮的西部大开发。
据《草案》的表述，在实施区域总体战略中，坚持以线串点，以点带面，推进重庆、成都、西安地区战略合作，推动呼包鄂榆地区、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中——天水、兰州-西宁、宁夏沿海、天山北坡等经济区域加快发展，培育新的经济增长点。
对此，云南省人大常委会常务副主任晏友琼表示，国务院已批准西南“开放桥头堡”建设意见。
“未来的云南将形成一个…八入滇‟、…四出境‟的铁路网，同时将与东南亚国家、中东国家、南亚国家连接起来。
”晏友琼说。
就中原经济区的豫、晋、鄂、皖、湘、赣六省来说，河南“洼地”是中部的亮点。
全国人大代表、河南省省长郭庚茂称，“我们承接富士康、嘉里集团等跨国企业，表明河南的实力不菲。
”1月22日，国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，这是中国批准设立的首个国家级承接产业转移的示范区。
坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理党的二十大报告指出，“我们要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”。
李克强代表国务院向十四届全国人大一次会议作的政府工作报告时，强调“加强生态环境保护，促进绿色低碳发展”，“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”。
山水林田湖草沙是生命共同体。
生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。
人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础。
提升生态系统稳定性和可持续性，要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，要坚持系统观念，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。
习近平总书记强调，要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举。
“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”是系统治理思想的内在要求，是对生态治理条块分割、九龙治水、权责不明的管理现状的突破，具体要求是开展山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。
坚持山水林田湖草沙是生命共同体的系统观念，我们推动实施山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，对系统治理路径进行了有益探索，增加了优质生态产品供给，提升了重点生态地区的生态系统质量和稳定性。
深入实施山水林田湖草一体化生态保护和修复，有机融合已有的国家重大生态工程，以及区域水土流失、荒漠化、石漠化综合治理工程，更加注重生态系统的整体性和系统性，开展山水林田湖草沙系统保护和修复，继续实施重要生态系统保护和修复重大工程，体现人类生存发展与山水林田湖草生命共同体的和谐发展。
2016年财政部、原国土资源部、原环境保护部印发了《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》，指出山水林田湖生态保护修复的重点内容包括：（一）实施矿山环境治理恢复。
积极推进矿山环境治理恢复，突出重要生态区以及居民生活区废弃矿山治理的重点，抓紧修复交通沿线敏感矿山山体，对植被破坏严重、岩坑裸露的矿山加大复绿力度。
