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市县国土空间规划分区与土地开发分类指南1. 简介本指南旨在为市县国土空间规划分区和土地开发分类提供指导，以确保土地资源的合理利用和城乡发展的协调。
通过规划分区和土地开发分类，我们能够统筹城市和农村地区的发展，实现经济、社会和环境的可持续发展。
2. 规划分区2.1 城市核心区城市核心区是城市发展的中心，包括市中心和主要商务区。
在城市核心区，应重点发展商业、金融、文化和旅游等功能，保障城市的繁荣和国际竞争力。
2.2 城市扩展区城市扩展区是城市核心区的延伸，在此区域内可以进行城市扩展和新建城镇。
在规划开发时，应考虑充分利用现有基础设施和便利条件，避免资源浪费和环境破坏。
2.3 农村发展区农村发展区是农村地区的发展重点，在此区域内应注重农业、农村旅游和生态保护，并提升农民的生活水平和社会福利。
2.4 生态保护区生态保护区是重要的生态功能区，包括自然保护区、水源涵养区等。
在这些区域内，应加强生态环境保护和修复，禁止破坏性开发活动。
3. 土地开发分类3.1 住宅用地住宅用地是用于居民住宅建设的土地，应根据人口密度和居住需求进行规划划分。
在住宅用地开发中，应注重居民的生活质量和社区设施的配套建设。
3.2 商业用地商业用地是用于商业和服务设施建设的土地，包括商场、酒店、写字楼等。
在商业用地的规划和开发中，应注重商业繁荣和市民生活的便利。
3.3 工业用地工业用地是用于工业生产和企事业单位建设的土地。
在工业用地开发中，应注重生产效率和环境保护，合理规划产业布局，避免区域间产能过剩和资源浪费。
3.4 农业用地农业用地是用于农业生产的土地，应重点保护农田和农村地区的农业生态环境。
在农业用地开发中，应注重农业生产的可持续发展和农民的生计保障。
4. 总结通过市县国土空间规划分区和土地开发分类，我们能够促进城乡协调发展、优化土地资源配置、保护生态环境和推动经济社会可持续发展。
各地区应根据本指南的指导原则，制定具体的规划和政策，并加强监督和管理，确保规划的实施和执行效果。
市县国土空间规划分区与用途分类指南市县国土空间规划分区与用途分类指南是一种指导规划者在城市和县镇等层面进行土地利用规划的指南。
该指南主要包括市县国土空间规划的分区划分和用途分类标准，为规划者提供了一个参考和指导，以便统一土地利用规划标准，并保证城市和县镇的可持续发展。
一、市县国土空间规划分区市县国土空间规划分区是指将土地按照不同的功能、特征以及发展需求划分出不同的区域。
这些区域根据其特点和需求进行合理规划，以达到城乡发展平衡、资源合理利用、生态环境保护等目标。
常见的市县国土空间规划分区包括城市中心区、城市发展区、产业集聚区、生态保护区、农村居民点等。
1.城市中心区：城市中心区是城市规划的核心，包括商业区、行政中心、金融区等。
这些区域的功能集中，交通便捷，各类服务设施齐全，是城市的重要功能区域。
2.城市发展区：城市发展区是城市扩展的主要区域，包括城市新区、产业园区等。
这些区域适合进行城市扩张和经济发展，规划者应合理规划土地用途，确保国土资源的可持续利用。
3.产业集聚区：产业集聚区是一种集中发展特定产业的区域，包括工业园区、科技园区等。
这些区域具有先进的基础设施和良好的产业环境，能够吸引企业和人才，推动产业发展。
4.生态保护区：生态保护区是为了保护生态环境而设置的区域，包括自然保护区、生态公园等。
这些区域的土地利用应以保护生态环境为主，限制人类活动对生态系统的破坏。
5.农村居民点：农村居民点是农村居民生活的区域，包括农村集镇、行政村等。
这些区域的规划应以农业生产和农村居民生活为主，保证农村地区的农业发展和居民的生活质量。
二、市县国土空间规划用途分类1.居住用地：居住用地是指用于住宅建设的土地，包括住宅小区、住宅楼群等。
这些土地应规划合理的住宅区域，保证居民的居住环境和生活质量。
2.商业用地：商业用地是指用于商业服务的土地，包括商业综合体、购物中心等。
这些土地应规划合理的商业区域，提供多样化的商业服务，满足市民的消费需求。
国土空间详细规划分区用途管制研究摘要：在实行国土空间规划的新背景下，中央明确提出了“分级分类建立国土空间规划”和“健全用途管制制度”的要求。
2020年8月自然资源部发布《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》，同年11月发布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》。
前者提出了总体规划两级规划分区的内涵、类型与划分方式；后者建立了全国统一的国土空间用地用海分类，明确了全域用途管制的内涵、类型与代码。
两部指南初步表达了从规划分区到用地用海分类承接传导的意图，但如何区分不同分区的政策内涵和特征属性，构建管控目标与管控要素内在统一的管制规则，成为实施管理中需要研究的重点问题。
当前，在国土空间用途管制上，各类规划尚未形成合力，系统性、协同性差，差异化、精细化政策研究严重不足。
控制性详细规划作为技术体系相对成熟、社会认可程度高、管理程序清晰的政策工具，是最佳的整合载体。
研究国土空间规划体系下的详细规划分区用途管制改革路径，对于统一各类空间性技术管理工具，整合各类土地用途管理工作，形成“一张图”的全域、全要素国土空间用途管制制度，具有重要的现实意义。
关键词：国土空间规划；详细规划；用途管制；引言国土空间规划是新时代国家为统筹山水林田湖草和实现治理体系现代化的重要战略举措。
科学合理的国土空间规划不仅能够有效地解决资源环境不平衡发展的突出问题，而且对我国构建国土空间开发新格局和树立人与自然生命共同体理念具有重要指导意义。
目前，国土空间规划已经成为国家、省、市、县、镇(乡)推进规划体制改革、优化空间配置、调控区域社会经济全面可持续发展和规范国土开发秩序的重要依据。
作为可持续发展战略的蓝图，学术界对国土空间规划的内涵和外延仍然存在认识不明确、不统一的现状。
如何科学、规范、严谨地认识界定国土空间规划的内涵和外延，成为国土空间规划学术领域亟待解决的基础问题。
1国土空间规划的发展历程2006年，中央明确提出推进形成主体功能区，这一举措是传统的空间规划体系的一次重要升级。
市县国土空间规划分区与土地利益分类指
南
概述
本指南旨在为市县国土空间规划分区与土地利益分类提供指导，以促进土地合理利用和保障农民利益。
土地利益分类
依据土地规划和利用属性，将土地利益分为以下类别：
- 建设用地：包括居住、工业、公共设施等用地
- 耕地：指用于农业生产的土地
- 林地：指用于林业生产的土地
- 牧草地：指用于畜牧业生产或生态保护的草地
- 水域及水利设施用地：包括水库、水闸、港口等水利设施、
河流、湖泊等水域
- 其他土地：指用于公路、铁路、机场等交通运输设施的土地。
国土空间规划分区
按照国土空间开发的战略、规划和政策，将国土空间划分为以下区域：
- 保护区：特殊的生态环境区域，包括森林、湿地、自然保护区等
- 生产服务区：主要包括农业、工业、商业等生产性用途的区域
- 生活服务区：主要包括居住、教育、文化、娱乐等生活性用途的区域
- 城镇扩展区：城镇发展的拓展区域
- 交通设施区：主要包括公路、铁路、机场等交通设施的区域划分原则
- 科学性原则：土地利益分类和国土空间规划分区应科学、合理
- 统筹性原则：基于区域协调发展的战略，统筹规划和管理
- 保护性原则：优先保护生态环境和农村生活
- 公平性原则：遵循公平竞争和公共利益原则，保障农民利益结论
本指南为市县国土空间规划分区与土地利益分类提供了详细指导，希望能够促进土地合理利用和保障农民利益。
市县国土空间规划分区与用途分类指南（试行，送审稿）自然资源部二〇一九年五月前言为全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，贯彻落实新时代的发展理念与发展要求，推进生态文明建设，为优化国土空间开发保护格局、建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，依据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的有关规定，以及《自然资源部关于开展市县国土空间总体规划编制工作的通知》及相关工作要求，制定本指南。
本指南明确了市县国土空间规划分区与用途分类应遵循的总体原则与基本要求，提出了市县国土空间规划分区及其主要构成、总体管控要求与主要国土用途，提出了国土空间规划用途分类的总体框架及各类用途的名称、代码与含义。
主要内容包括：总则、市县国土空间规划分区、国土空间规划用途分类，共三章。
本指南由中华人民共和国自然资源部制定并负责解释。
请各单位在使用过程中，及时总结实践经验，提出意见和建议。
本指南主要起草单位：目录1 总则 (1)2 市县国土空间规划分区 (1)2.1一般规定 (1)2.2规划分区 (2)3 国土空间规划用途分类 (6)3.1 一般规定 (6)3.2规划用途分类 (7)附录A：国土空间规划分区说明 (19)1 生态保护与保留区 (19)1.1核心生态保护区 (19)1.2生态保护修复区 (20)1.3自然保留区 (20)2海洋特殊保护与渔业资源养护区 (21)2.1海洋特殊保护区 (21)2.2海洋渔业资源养护区 (21)3永久基本农田集中保护区 (22)4古迹遗址保护区 (22)5城镇发展区 (23)5.1城镇集中建设区 (23)5.2城镇有条件建设区 (24)5.3特别用途区 (25)6农业农村发展区 (25)7海洋利用与保留区 (26)7.1海域利用区 (26)7.2无居民海岛利用区 (27)7.3海洋保留区 (27)8矿产与能源发展区 (27)附录B：城市功能规划分区说明 (29)1居住生活区 (29)2商业商务区 (29)3综合服务区 (30)4工业物流区 (30)5绿地休闲区 (31)6交通枢纽区 (31)7公用设施集中区 (32)8战略预留区 (32)9特色功能区 (33)附录C：农业农村利用功能规划分区说明 (35)1村庄建设区 (35)2一般农业区 (35)3林业发展区 (36)4牧业发展区 (36)附录D：海域利用功能规划分区说明 (37)1渔业利用区 (37)2交通运输用海区 (37)3工业与城镇用海区 (38)4矿产与能源用海区 (38)5旅游休闲娱乐用海区 (39)6特殊利用区 (39)附件：国土空间规划用途分类说明 (41)1分类依据 (41)2分类说明 (41)3与“三调”工作对接 (43)1 总则1.0.1【编制目的】为更好地促进生态文明建设，合理配置国土空间资源，优化国土空间开发保护格局，提高国土空间治理水平、落实市县国土空间规划战略意图，规范国土空间规划分区；科学划分国土空间规划用途类别，统一分类标准，制定本指南。
市县国土空间规划分区与建设用地分类指南摘要本指南旨在为市县国土空间规划提供指导，明确规划分区与建设用地分类的原则和方法。
指南内容包括规划分区的分类标准和依据、建设用地分类的原则和要求等。
1. 引言市县国土空间规划是指对市县范围内土地利用进行全面规划和管理的过程，旨在实现可持续发展和城乡一体化。
规划分区和建设用地分类是市县国土空间规划的重要内容，对于优化土地资源配置、保护生态环境和推动经济社会发展具有重要意义。
2. 规划分区2.1 分区的分类标准和依据规划分区是将市县范围内的土地按照一定的分类标准进行划分，旨在实现不同区域的功能协调发展。
分区的分类标准主要包括经济发展状况、自然资源条件、生态环境状况等因素。
依据相关数据和调研情况，可以将市县划分为城市中心区、城市发展区、农村居住区、生态保护区等不同分区。
2.2 分区的功能定位和发展方向各分区应明确功能定位和发展方向，以确保合理的土地利用和有序的城乡发展。
城市中心区以城市功能为主导，注重城市发展和提升城市形象；城市发展区以支持城市建设为目标，注重产业发展和城市扩展；农村居住区以农村居民生活为重点，注重农村改革和农业发展；生态保护区以生态环境保护为核心，注重生态修复和保护生物多样性。
3. 建设用地分类3.1 建设用地分类的原则建设用地分类是将土地按照不同用途进行划分，以确保土地资源的合理利用和城乡发展的协调。
建设用地分类的原则包括适度利用、分类管理、区域协调和生态优先。
根据土地的自然条件和市县的发展需求，可以将建设用地划分为居住用地、工业用地、商业用地、公共设施用地、农业用地等不同类型。
3.2 建设用地分类的要求各类建设用地应根据规划要求和市县发展需要，确保合理利用和科学布局。
居住用地要满足市民基本居住需求，注重居住环境和社区设施建设；工业用地要与产业发展需求相匹配，注重园区规划和环境保护；商业用地要满足商业活动需求，注重商业中心的布局和交通便利性；公共设施用地要满足公共服务需求，注重公共设施的合理布局和优化利用；农业用地要保护农业资源，注重农村经济发展和农田保护。
市县国土空间规划分区和用途分类指南为了更好地规划城市和乡村的土地利用，促进经济、社会和环境的可持续发展，我们制定了《市县国土空间规划分区和用途分类指南（试行）》。
该指南旨在明确土地规划的分区划定和用途分类，为各级政府和规划机构提供指导，确保土地资源的合理利用和保护。
一、分区划定1.城市功能区划城市功能区划依据城市发展战略和规模，将城市划分为中心城区、城市副中心、城市新区、城市郊区和城市边缘区。
在中心城区内，主要集中商业、金融、文化、教育、政府等功能；城市副中心则是城市的次级商业中心，承担一部分商务、办公、居住等功能；城市新区是承接城市拓展和功能转移的区域，注重重点产业、科技创新等领域的发展；城市郊区是农业、生态保护和休闲旅游的重点区域；城市边缘区主要是为城市发展提供一定的发展空间和服务。
2.乡村功能区划乡村功能区划将乡村划分为农业生产协调发展区、乡村旅游和休闲区、乡村生态保护区和卫生农村建设区。
农业生产协调发展区是重点支持农业生产的区域，提供农田、农产品加工和农业科技服务等支持；乡村旅游和休闲区是注重发展乡村旅游和休闲观光的区域，提供度假别墅、旅游景点等设施；乡村生态保护区是保护生态环境和生物多样性的重点区域；卫生农村建设区注重提升农村基础设施和公共服务水平。
二、用途分类1.建设用地建设用地分为住宅用地、商务用地、工业用地和公共设施用地。
住宅用地是供居民居住的用地，包括单户住宅用地和多户住宅用地；商务用地是用于商业和办公等商务活动的用地，包括商业综合体和写字楼等；工业用地是用于工业生产和制造业的用地，包括工业园区和工业基地等；公共设施用地是供公共服务设施使用的用地，包括学校、医院、体育设施、文化设施等。
2.农业用地农业用地分为耕地、林地、牧草地和园地。
耕地是主要用于农作物种植和农业生产的土地；林地是用于森林资源的保护和经营；牧草地是用于畜牧业的饲养和放牧；园地是用于蔬菜、水果等园艺作物的种植。
3.生态用地生态用地主要保护生物多样性和生态环境，包括自然保护区、湿地公园、风景名胜区等。
《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》学习与解读2020年11月，《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》由自然资源部办公厅正式发布试行。
为了更好地落实文件要求，推进地方工作，我们对指南进行了学习，就内容、特点、与相关标准的衔接等方面进行了解读，在此共探讨，共交流。
01 《分类指南》主要内容及适用范围●《分类指南》构成如下正文三章：总则、一般规定以及用地用海分类。
附录两个：用地用海分类的名称、代码与含义和地下空间用途补充分类的名称、代码与含义。
附件一个：分类依据、分类说明以及和“三调”工作分类的对接，供地方在工作中理解和对照使用。
● 适用范围《分类指南》适用于自然资源管理全过程，包括自然资源调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、生态修复，土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等工作。
《分类指南》提出在自然资源管理不同环节分类使用原则，明确了二级类作为国土调查、国土空间规划的主干分类。
实施管理中具体要求如下：国家国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类；国土空间总体规划原则上以一级类为主，可细分至二级类；国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划，原则上使用二级类和三级类；国土空间用途管制、用地用海审批、规划许可、出让合同和确权登记应以国土空间规划确定的用途分类作为管理重要依据。
02 《分类指南》的主要特点●国土空间全域全要素覆盖一方面，在全域实现陆域、海域全覆盖，将用海与用地分类作为整体考虑，将陆域国土空间的相关用途与海洋资源利用的相关用途在名称上尽可能进行统筹和衔接。
另一方面，在陆域实现非建设用地、建设用地全覆盖，在空间复合分层上实现地上、地下空间全覆盖。
● 体现国土空间规划和管理新要求一是体现乡村发展及其特色化管理要求，将“农业设施建设用地”单独列为一级类，下设乡村道路用地、种植设施建设用地、畜禽养殖设施建设用地和水产养殖设施建设用地4个二级类，将破坏耕作层的农业设施相关用地单设一类，体现防止耕地非农化、非粮化的要求。
市县国土空间规划分区与用途分类指南市县国土空间规划分区与用途分类指南月16日，自然资源部国土空间规划局组织召开《市县国土空间规划分区和用途分类指南》（以下简称《指南》）征求意见会，听取了浙江、河南、广东3省和天津、广州、青岛等7个城市工作意见建议。
本次会议主要是建立“多规合一”的空间规划技术标准体系，支撑各级各类空间规划编制和实施。
该《指南》明确了市县国土空间规划分区和用途分类应遵循的总体原则与基本要求，提出了国土空间规划用途分类的总体框架及各类用途的名称、代码与含义，为下步国土空间总体规划、专项规划、详细规划编制与管理提供了依据。
自然资源部国土空间规划局副局长张兵指出，《指南》是国土空间规划编制的重要依据，相关城市要根据各自城市实际情况，认真研究《指南》内容的适用性，及时总结经验并提出修改建议，确保《指南》科学、合理实施。
土地分类的含义和类型无论何种空间规划，最终都要落到土地上，国土空间规划也不例外。
合理的土地分类是国土空间规划制图的科学基础，是优化空间结构和布局的科学依据，也是制定土地用途管制的基础依据。
所谓土地分类，就是根据土地本身的差异性，按照一定的规律，将土地划分成若干个不同的类别。
“分”即鉴定、描述和命名；“类”即归类，按一定秩序排列类群。
其分类单位从区域土地个体单位所具有的相似属性中归纳出来，具有抽象性和概括性。
分类单位级别愈低，同一类型的共同性或相似性则愈多，级别愈高则共同性减少。
国内外有关学者，对于如何进行土地分类尚未形成共识，在方法论层面上还存在着一定的分歧。
在分类系统的建立上，由于应用目的不同，形成了不同的分类系统，主要有以下五大类型：1）土地自然分类。
主要根据土地自然属性的相似性和差异性，以气候、地貌、水文、土壤、植被为具体标志，揭示土地类型的分异和演替规律，遵循土地构成要素的自然规律，划分土地类型。
例如《中国7100万土地类型图制图规范》，首先按照水热条件的组合差异，将全国分为12个土地纲。
1.0.1【编制目的】为更好地促进生态文明建设,合理配置国土空间资源，优化国土空间开发保护格局，提高国土空间治理水平、落实市县国土空间规划战略意图，规范国土空间规划分区;科学划分国土空间规划用途类别，统一分类标准，制定本指南。
1.0.2【适用范围】本指南的国土空间规划分区，适用于市县国土空间总体规划的编制及其实施管理；国土空间规划用途分类，适用于国土空间总体规划、相关专项规划、详细规划的编制及其实施管理。
1.0.3【总体原则】国土空间规划分区与用途分类应坚持尊重自然、保护优先、合理利用、人与自然和谐发展的基本原则，构建保护环境和节约资源的可持续发展空间格局，落实城市发展与国土资源的合理配置，科学实施国土空间用途管制。
1.0.4【管控体系】国土空间规划分区应与国土空间规划用途分类共同构成国土空间规划管控支撑体系，分级承接传导、细化落实规划意图和管制要求。
2市县国土空间规划分区2.1 一股规定2.1.1【分区原则】市县国土空间规划分区应体现国家意志和社会公共利益，遵循陆海统筹并以国土空间的保护与修复、开发与利用两大空间管控属性为基础，合理配置空间资源。
2.1.2【分区目标】市县国土空间规划分区应承接和传导省级国土空间规划意图，并为本行政区域的国土空间规划的保护与利用做出总体安排和综合部署。
2.1.3【分区要求】市县国土空间规划分区应进一步强化市县国土空间的资源保护和生态修复，促进市县国土空间开发格局的优化和土地资源的节约集约利用，并应满足下列基本要求：1应根据市县主体功能区定位及其管制制度，结合国土空间规划战略意图确定的主要功能导向划分规划分区，并应明确各分区的核心管控目标、政策导向与管制规则；2应通过国土空间用途管制制度，针对不同分区对应的国土空间规划用途设立对应的管理规定，实现国土空间规划政策的有效传导与差异化管理。
2.1.4【分区规则】市县国土空间规划分区应遵循全域全覆盖、不交叉、不重叠的基本原则，并应符合下列规定：1应明确主要功能导向，将规划管制意图相同的关键资源要素划入同一分区，同时应明确各分区对应的主要国土用途类型，以及用途管制制度准入的国土用途;2当分区划分出现可叠加或交叉的情况时,应依据管制规定从严选择规划分区的类型，或在确保不损害保护资源的前提下选择更有利于实现规划意图的分区类型。
《市县国土空间规划分区与用途分类指南》解读与研究国土空间规划体系建设时间表（资讯来源：中国城市规划）本文从发展历程、规划体系和管理体系将日本、德国、英国、荷兰和中国的国土空间规划做了横向比较，发现国外空间规划优点，对比我国规划体系的不足，主要体现在：●法律法规上，缺乏国家层面上统一、完整、权威的上位法，配套规章、规范性文件滞后。
●规划管理上，部门分割自成体系，当然新的机构改革从管理体系上已经逐步厘清，但是如何弥合割裂的体系，除了部门整合，更要以来配套法律法规出台和内部管理体系整合。
●规划编制上，规划目标存在矛盾、规划要素存在差异，源自于原有各部门利益出发点差异导致的规划指标、规划内容、规划基期、编制年限、配套技术标准等规划要求的差异。
●在规划运行上，缺乏统筹，操作适应性不强，存在“就土地谈土地”、“就城市谈城市”的矛盾问题。
本文依据上述问题提出来建议，空间规划体系的价值目标应该从单一目标的经济增长向多目标的可持续发展转变，注重经济发展、环境保护和社会公平的协调。
在规划编制过程中，应统筹考虑综合资源环境承载力，明确空间开发的限制性和适宜性，引导人口和产业向资源环境承载力较高的区域聚集，优化生产、生活、生态“三生”空间，促进人口、资源、环境相协调。
同时推进公众参与协商机制，让基层利益相关者了解并参与规划的制定过程，提交规划的合理性和可操作性。
长期以来，我国城乡规划、土地利用规划和山水林田湖草相关规划接受横向与纵向两个纬度的行政管理。
从横向来看，住建、国土、海洋、林业等多个部门，通过多种类型的法律法规和空间类规划实行要素管控；从纵向来看，国家、省、市、区县、乡镇多级部门，通过规划上报审批、任务督办落实等手段实施层级管理。
由于同一空间要素的多层多头管理，造成横向规划内容打架和纵向编审重点不清这两个核心问题。
十九大以来，国家通过机构改革成立自然资源部，基本上解决了横向多头管理的问题。
但各层级政府对于国土空间规划“报什么”、“批什么”尚未明确，各级国土空间规划的编制重点也就无据可依。
本文以市县国土空间规划为研究对象，从事权划分的角度切入，通过深入研究多个空间类规划的分级编审内容，提出市县国土空间规划编制内容界定与传导机制建立的新思路，为建立国土空间规划体系提出有益建议。
1 市县空间类规划编制内容与关注重点研究根据城市规划学会统计，目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数[1]。
按照山水林田湖草统筹保护的要求，本文重点筛选了城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划、海洋功能区规划、矿产资源总体规划、土地整治规划、林业生态红线、湿地保护规划八类规划进行研究。
通过研究上述规划的事权划分，聚焦目标指标管控、空间要素管控和规划图纸三个方面，总结目前纵向体系下空间类规划编制内容特征。
1.1空间类规划纵向管理相关综述为推动“多规合一”，构建空间规划体系，国内学者进行了大量的理论和国际案例研究。
田颖、耿慧志通过研究英国空间规划体系各层级衔接问题，提出要简化规划编制内容和审批程序、清晰划分各级规划编制任务、加强“自上而下”的目标分解和“自下而上”的公众参与[2]。
张志强，黄代伟通过研究德国规划体制改革经验，认为应强化规划的空间指导和约束功能，空间规划应该是发展战略在空间上的反映和安排，不宜涉及太多促进经济增长的内容[3]。
李亚洲，刘松龄通过研究日本空间规划体系，认为事权关系的剖析和明确是建构清晰、高效空间规划体系的重要工作内容，应重点明确“纵横”规划事权[4]。
邓凌云，曾山山，张楠从政府事权视角切入，认为规划体系内容要与政府事权相匹配。
并以城乡总体规划的垂直事权划分为例，提出在报批的过程中，应明确国家层面、省级层面、市级层面的审查审批内容，有效划定事权边界，提高空间规划实施效能[5]。
张京祥，陈浩提出要理顺规划的事权划分体系，应当遵循“一级政府，一级事权”的基本原则[6]。
从上述文献研究可以看到，规划内容与各级政府事权边界相匹配是实现空间类规划纵向管理的关键，也有学者对城乡规划的垂直编审内容进行了重点研究。
但对于新时期国土空间规划的纵向管理体系还少有涉及，统筹山水林田湖草系统治理和高品质城乡建设的规划思维尚未体现，有必要通过分析多个空间类规划的事权划分和编制内容，借鉴先进经验，提出国土空间规划纵向管理体系构建的思路和建议。
1.2 空间类规划分级编审内容分析1.2.1 城市总体规划根据《中华人民共和国城乡规划法》，直辖市、省和自治区人民政府所在地的城市、人口超过100万的城市以及国务院确定的城市，其总体规划必须上报国务院审批；其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批；县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。
结合广东创建城乡规划管理体制改革试点省关于城市总体规划改革试点的经验进行综合分析，可以发现国务院及省级人民政府在总规审批过程中主要关注城市发展定位、城市性质与职能、城市发展指标体系、市域和中心城区的人口及建设用地规模、城市四线、区域级公共服务和基础设施的数量及布局等内容。
市县级人民政府在规划审批中则注重保障城市运行所涉及的内容，包括市域和城市规划区的各类设施布局、城市规划区空间管制要求、城市集中建设区土地利用总体规划、开发强度管控、公园绿地规划、住房建设、地下空间开发和景观风貌等相对微观的内容。
1.2.2土地利用总体规划根据《土地管理法》，省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定城市的土地利用总体规划需报国务院批准；其他城市土地利用总体规划需逐级上报省、自治区人民政府批准。
国务院及省级土地利用总体规划审批部门主要审批土地指标管控、土地利用分区及管控方式。
市县级土地利用总体规划管理部门则负责落实土地利用指标，做好土地利用战略规划、结构调整与布局优化、中心城区土地利用控制，制定耕地和基本农田保护措施，落实重点工程安排等。
1.2.3主体功能区规划根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》、《全国主体功能区规划》以及各省、市县关于推进主体功能区规划编制的要求，国家主体功能区规划报国务院审议，省级主体功能区规划报省（区、市）人民政府审议，市县主体功能区规划报市县人民政府审议。
其中，国务院主管部门负责审议国家层面主体功能区划分、全国陆地国土空间开发的规划指标以及生态管制原则等；省级人民政府负责分解落实全国主体功能区规划的要求，审批主体功能区分类、面积、范围、开发强度、城市空间规模等，落实国土空间开发指标、战略格局、生态发展区域和禁止开发区域管控要求；市县级则负责落实国家和省对本市县的主体功能定位、全市开发强度、全市生态用地规模和生态发展区、禁止开发区管控要求等。
1.2.4海洋功能区规划根据《海洋功能区划管理规定》，沿海市县级海洋功能区划，需报所在地的省级人民政府批准，并报国家海洋局备案。
省级人民政府主要审批海洋目标指标、海洋功能区分区及管控要求；市县级海洋功能区规划主管部门则主要负责落实指标，对海洋功能区分区进行管理，落实各分区的管控要求等。
1.2.5矿产资源总体规划根据《矿产资源规划编制实施办法》，设区的市级、县级矿产资源规划的审批，由省级主管部门进行审批。
省级主管部门主要审批历史遗留矿山治理面积、矿产资源开发利用总体管控以及禁止开采区的管控。
市县级矿产资源总体规划主管部门则主要负责矿产资源各项管控指标，做好矿产资源开采分区、矿产资源产业布局、矿业权设置区划及监督管理和矿山治理等工作内容。
1.2.6土地整治规划根据《全国土地整治规划（2016～2020年）》及《国土资源部关于加快推进地方各级“十三五”土地整治规划编制工作的通知》，土地整治规划由规划编制领导小组审核，报同级人民政府批准实施。
因此，市县级主管部门主要负责审批省级主管部门分解落实下来的建设用地复垦指标、农村建设用地整理规模、高标准基本农田建设规模等土地整治目标指标、空间布局以及土地整治重点区域与重点项目要求。
1.2.7林业生态红线划定林业生态红线划定以县为单位进行，经市政府审查，上报省林业厅审核汇总，形成全省林业生态红线成果数据，最后报省政府审批。
省政府主要审批林业相关目标指标，市县级主管部门则主要负责落实林地保护红线管控级别划分及空间管控措施。
1.2.8湿地保护规划根据《全国湿地保护“十三五”实施规划》、《国家湿地公园管理办法》和《湿地保护管理规定》，国际级、国家级和省级湿地由部省级认定并列入湿地名录进行管理；市县级湿地保护规划，报同级人民政府或者其授权的部门批准。
其中，部省级主管部门则对控国际、国家和省级湿地的个数、面积等指标进行管理；市县级主要审批湿地公园个数、湿地保有量、重要湿地面积等一系列目标指标、湿地保护与修复管控要求以及湿地生态保护红线等。
1.3 空间类规划编制内容特征总结1.3.1 横向内容重叠：不同规划之间编制内容重复冲突目前我国政府各层级存在着多种规划，并且同一层级又有多个主管部门对规划进行管理，导致规划编制数量过多、规划编制内容深度和广度交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题。
例如由原国土资源管理部门主管的土地利用总体规划与由规划建设管理部门主管的城市总体规划，在建设用地指标内容等方面冲突与矛盾较为突出；土地利用总体规划与主体功能区规划在耕地保有量、基本农田保护面积等目标指标方面存在重复。
1.3.2 纵向事权交叉：不同层级之间编制内容划分不清各层级规划也存在编制内容划分不清，编制内容上下重复的问题。
例如，城乡规划法规定城市总体规划编制内容应包括空间布局、规模控制、用地布局和基础设施布局等内容，但对于各层级规划的编制重点不够明晰，各层级总体规划到详细规划编制过程中都会开展上述内容的编制，导致规划大而全但针对性不强，规划解决问题的效果大打折扣，也造成人力、时间、资金等资源浪费。
1.3.3 要素统筹不足：不同要素之间统筹保护力度不一在快速城镇化、工业化推动下，城市不断“向田要地”或“向海要地”，耕地与近岸海域面临较大保护压力。
因此，土地利用总体规划和海洋功能区规划分别将耕地保有量和建设用围填海规模总量等指标作为需要部省审批的重要编制内容，并通过严格实施基本农田占补平衡以及严控围填海等手段进行统筹保护。
而矿山、森林、湿地等空间类要素则实行“规划放权、项目管控”的方式，即规划审批事权在市县一级，只对具体要素如省级森林公园、国家湿地公园等进行分级管理，规划编制和审批层面与统筹山水林田湖草系统治理的要求存在一定的距离。
表1 空间类规划编审内容——目标指标管控一览表表2 空间类规划编审内容——空间要素管控一览表表3 空间类规划编审内容——图纸管控一览表2市县国土空间规划编制内容和关注重点思路针对空间类规划的分级编审内容特征总结，围绕目标指标、空间要素和规划图纸三个方面，加强横向同类型规划内容的合并精简，强化纵向各层级编制重点的界定划分，形成上报审批和地方适用两层次的规划编制内容，为国土空间规划分级审批、高效管理提供有益建议。
