我国金融监管改革研究及国际比较

我国金融监管改革研究及国际比较

党的十八大报告明确提出要“深化金融体制改革、加强金融监管、推动金融创新、维护金融稳定”。我国金融业尽管分业监管制度已经建立，但存在诸多问题，亟须完善和改革。当前金融监管的缺陷在于金融监管法律体系不健全、金融宏观审慎框架不完善、分业监管模式的内在缺陷以及防范系统性风险的能力不足。借鉴世界主要国家的金融监管经验，我国的金融监管改革要尽快建立起完整的金融监管法律体系，完善宏观审慎监管框架和监管机构的协调机制，平衡创新与监管的发展关系。

最近10年，为了盈利动机和规避监管的需要，金融机构大量开发金融衍生产品，金融衍生品市场过度膨胀，高杠杆率的金融产品导致金融市场交易大规模增长。同时金融监管的发展滞后于金融创新，容易引发金融风险。换言之，金融创新带动了高效的金融市场，其开展是十分必要的；但是，金融创新又会对金融体系产生负面影响，增加系统性风险。

党的十八大报告提出要“深化金融体制改革、加强金融监管、推动金融创新、维护金融稳定”。之后，十八届三中全会明确经济体制改革是全面深化改革的重点，并将金融改革列为八大改革重点之一。与其他领域的改革相比，金融改革更易于从全局和总量的层面进行突破，而且对于整个经济转型有积极的推动作用。2015年，金融改革仍是我国深化改革的核心内容之一，在金融改革中，金融监管改革至关重要。随着金融全球化的到来，金融业混业经营格局将进一步发展，我国的金融监管改革也将成为重中之重。

一、我国金融监管体制的发展概述

金融监管，即政府有关职能部门依据相关法律法规，对金融机构及金融市场进行监督管理，规范市场参与者的行为，维护金融机构的健康和金融市场的稳定，保障金融体系运行的健康、安全和高效。金融监管的目标就是消除金融风险，保障金融的稳定秩序，实现金融系统的安全运行，保护金融资产所有者的利益，

按照时间跨度的划分，我国的金融监管改革大致可以分成四个阶段。

第一阶段（1949-1978年）。新中国成立初期，所有行业百废待兴。计划经济体制下，金融体系的探索刚起步，由中国人民银行负责监管全国金融业务成为必然选择。虽然“大一统金融”具有高度的计划性，但是在当时的特殊国情之下，这种监管模式是最适合的。

第二阶段（1978-1983年）。十一届三中全会正式开启了经济体制改革，从此中国进入了对外开放的时代。在此期间，我国先后恢复和成立了四大国有商业银行、中国人民保险公司、中国国际信托投资公司等金融机构，“大一统”金融体系的时代一去不复返。金融监管主要采取行政监管的手段，专业性的监管手段相对较弱：

第三阶段（1982-1992年），我国尝试从计划经济体制向市场经济体制转化，金融监管也逐步向分业监管过渡。金融业蓬勃发展起来，金融监管的组织框架日趋成熟，各项业务有了较为明确的分工。1986年，国务院颁布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，以法律的形式确立了中国人民银行的地位，由其对金融机构和金融活动行使监管职能。在此阶段，中国人民银行行使金融监管职能仍旧依托于行政手段，在各级人民银行都成立了单独的稽核部门，监管的组织体系得到进一步完善。

第四阶段（1993年至今），这一阶段的市场经济体制迅速发展和完善，金融业进入了高速发展的时期。国有制结构被多种所有制结构所替代，股份制、民营、外资金融机构相继出现，金融产品趋于多元化，不同性质的金融机构问出现了业务交叉与竞争的局面，在一定程度上促进了分业监管模式的开启。1993年，国务院颁布《关于金融体制改革的决定》，明确要求中国人民银行转换职能，根据业务类型对金融机构进行分业监管。1998年，中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会相继成立，主要负责证券、期货市场和保险行业的监管；2003年，中国银行业监督管理委员会正式成立，将银行业的监管职能从中国人民银行分离出来。至此，中国人民银行主要行使宏观调控职能，并保持对货币市场、反洗钱、征信体系等方面的金融监管，“一行三会”的分业监管模式正式确立。

二、我国金融监管的现状分析

“一行三会”的金融监管模式，体现了我国机构监管和功能监管相结合的监管思路。中国人民银行的监管职能主要包括：制定和执行货币政策；对金融业的整体风险进行监测与评估，防范和控制系统性风险；对信贷征信业进行管理；指导、部署反洗钱工作。“三会”的监管职能主要包括：制定相关法律法规和行业规章，并通过机构审批、业务审批、高级管理人员任职资格审查和监督指导等手段对相应的监管行业进行直接调控，防范金融行业的风险。目前，金融监管模式主要存在以下几个问题。

（一）金融监管法律体系不健全

1.监管制度存在缺陷。随着“一行三会”的建立，各监管部门在其领域颁布了大量的规章制度，但却各成体系，造成部分政策的重叠和缺失。部分规章制度已不能适应当前金融发展的需要，缺少对金融监管机构的权力制约，甚至存在区域差异化的问题。各制度间还存在规则不协调的缺陷，如一些下位法没有根据上位法的变化及时修订或废止，导致下位法与上位法冲突等。

2.立法层次和操作性不够。目前，金融规章大部分由各监管部门颁布，国务院制定颁布的较少，全国人大及常委会通过的金融法律更是罕有。在实践中，部分制度则过于原则化，缺失实施细则，使其可操作性降低，无法付诸实施；部分制度缺乏相应的监管措施或法律责任，执行的有效性不高；部分制度没有及时向社会公布，透明度较低，实施效果较差。

3.立法相对滞后。现有的大部分金融监管制度是多年前制订的，无法紧密结合市场的特点和金融机构的特性，导致了与金融业的发展现状不匹配，也与新形势不适应。（三）德国金融监管

金融危机爆发前，德国金融业的内外竞争压力不断加大，迫使金融机构纷纷进行战略调整。为了加强对金融机构的有效监管，德国对金融监管体系实行了相应的改革。相继出台《联邦金融服务监管局法》和《德意志联邦银行法》，以法律手段保障改革的推行。金融危机爆发后，欧洲其他国家因为金融危机损失很大，但是德国却在此次危机中凭借其健全的金融监管体制，维持了本国金融市场的稳定，发挥了稳定欧洲经济的重要作用。

德国金融监管改革的内容为：明确了“混业经营，统合监管”的监管模式；明确了金融服务监管局和中央银行的监管职责；明确了德国联邦金融服务监管局统筹监管信贷业、证券业、保险业的重要地位。

（四）日本的金融监管

金融危机爆发前，日本采取“护航舰队”式的、具有政府行政特色的高度集中的监管模式，较好地达到了宏观经济发展的战略目标。20世纪90年代后期，日本相继颁布《银行法》、《证券交易法》、《投资信托法》和《保险法》等24个与金融改革相关的法律，成效显著，帮助日本顺利规避了金融危机的冲击。

日本的金融监管改革目的很明确，即建立独立并且权利高度集中的金融监管机构，逐步完善相关监管制度，保证金融创新与金融监管的协调发展。通过改革，金融厅成为日本金融监管的最高行政部门，口本银行作为日本的中央银行不再承担监管责任，并通过事前监管和事后监管的区别分工，避免了监管真空地带的出现。

日本金融监管改革的特点与欧美等国不同，日本在加快金融监管改革步伐的同时，仍然延续了自由化和综合经营的发展方向，确保监管更加透明有效，以保障金融市场的繁荣发展。

（五）美、英、德、日金融监管比较

第一，混业经营和统合监管的模式较为普遍。从美、英、德、日四国的发展情况可知，混业经营是金融业经营体制的发展趋势。20世纪80年代，分业经营体制开始瓦解，发达国家纷纷转向混业经营。在此趋势下，大多数国家都选择了统合监管的模式，如英国、德国和日本，只有美国的监管模式不同，美国是在功能性监管的基础上，采取增加伞式监管人作为协调机制的模式。

第二，防范系统性风险成为监管的重心。金融危机凸显了系统性风险在金融稳定中的重要性，危机后各国均将防范金融系统性风险监管放到了非常重要的位置。

第三，宏观审慎监管原则成为监管理念。宏观审慎性监管作为一种新型的监管模式，区别于微观审慎性监管的特殊之处就在于它更关注整个金融系统的整体性风险。宏观审慎监管通常将众多金融机构看作一个整体，并以实际GDP为尺度衡量整个金融系统的风险，以避免问题金融机构的负面冲击作用所带来的金融系统的不稳定。例如，美国成立金融服务管理理事会，专门负责宏观审慎监管。

四、中国金融监管改革的启示与措施

（一）构建完整的金融监管法律体系

为了金融体系的协调稳健运行和规范有续发展，建立一个健全的法律体系势在必行。目前，我国已颁布实施许多金融监管方面的法律法规，但与现实监管的需求相比，仍存在相当大的差距。对此，我国应尽快梳理现有的法规，构建起与国际金融法规接轨的金融法律体系.首先，修改和完善现有的法律框架，待时机成熟后制定一部统一的《金融监管法》，从法律层面保障金融监管的顺利实施；其次，严格遵守前瞻性原则，对我国金融市场在未来阶段可能出现的形势以及问题有充分、全面的思量，避免出现频繁颁布法规的情况，确保监管制度与金融业的实际发展彼此适应；再次，要强调以保护权利为准则，注重对金融消费者的保护，在法律法规、条款的设计方面尽可能细化，增强其操作性和有效性；最后，要加强金融执法，以加大执法力度的形式来切实落实有法必依和违法必究。

（二）完善宏观审慎监管框架

由于系统性风险往往来源于微观金融主体行为的外部性及传染效应，具有突发性、传染性、系统性、破坏性、外部性的特征，因此，我国金融监管改革的目标应该体现防范现代金融市场中高度关联的系统性风险要求，应该将监管重心从防范局部性风险转移至防范系统性风险，努力构建和完善金融宏观审慎监管的体系框架。

宏观审慎的基础是微观审慎，实施“逆周期”的宏观审慎监管必须维持微观审慎和宏观审慎的动态平衡。对此，我国应该同时完善宏观审慎和微观审慎监管体系，根据经济周期的不同阶段分别对金融机构的创新和金融产品开发进行监管.以此实现逆向调节，达到对系统性风险的控制：结合我国当前的实际情况，主要可以从以下几个方面人手：一是建立相应的风险预警机制，设计多层次的应急措施和处置方案，有针对性地防范可能出现的系统性风险；二是构建系统性风险的评估体系，在金融体系层面和银行、证券、保险等行业层面，均加强对系统性风险的评估与监测，利用各监管机构的专业特长和信息优势，从不同的角度发挥作用；三是强化对系统性风险相关信息的收集和整理，结合分析宏观经济数据与微观监管数据，有效判断系统性风险的变化和趋势。

（三）完善监管机构的协调机制

混业经营、统合监管已经成为国际金融业发展的必然趋势，我国处于混业经营发展的初期，金融监管可以考虑采取“统分结合”的监管模式。但是，要与时俱