2007年第5期N o 5 2007四川大学学报(哲学社会科学版)Journa l of S i chuan U niversity(So cia l Science Ed iti on)总第152期Sum N o 152公共管理研究我国公共外交的发展现状及对策分析廖宏斌(西南财经大学公共管理学院,四川成都610074)摘 要:在初步厘定公共外交概念的基础上,对公共外交的地位、作用和我国公共外交的发展现状进行分析,并就其发展过程中存在的问题提出相关对策和建议。
关键词:公共外交;中国公共外交现状;公共外交的对策建议中图分类号:D802 文献标志码:A 文章编号:1006 0766(2007)05 0111 04公共外交是一国政府通过文化交流、信息项目等形式,了解、获悉国外情况和影响国外公众,以提高国家形象和国际影响力,增进本国国家利益的外交方式。
长期以来,由于各种因素的影响,人们对于公共外交的确切含义存在许多争议 ,对于其形成的原因和在现代外交战略中的作用,也缺乏应有的重视[1]x iii。
这给公共外交的理论研究 和实践 造成了诸多不便。
本文在全面梳理相关概念,初步厘定公共外交定义的基础上,对公共外交的地位、作用和在我国的发展现状进行初步分析,并就现阶段我国公共外交中存在的问题提出相关对策和建议。
一、公共外交的界定自1965年公共外交一词 出现以来,人们对于它的定义一直存在争议,至今仍见仁见智,众说不一[2]2。
从总体上看,学界关于公共外交概念的歧见,主要集中在行为主体、行为方式和活动目的等领域[3]42。
其具体表现在:(一)关于公共外交的主体。
一种意见认为,公共外交的主体只能是一国政府;而另一种意见则认为,凡针对他国公众开展外交活动的行为主体,都是公共外交的主体。
例如,卡特政府时期美国国际交流署第一任署长约翰 莱茵哈特(John R ei n hardt)认为,公共外交是指美国政府旨在进入国际观念市场的行为[2]2。
显然,此处界定的公共外交主体仅指一国政府。
而美国学者阿瑟 S 霍夫曼(Arthur S.H off m an)却认为,公共外交就是政府、个人和社会团体直接影响外国公众的态度和舆论的努力[4]3。
埃尔默 斯塔尔茨(E l m er Staats)也认为,公共外交就是 公众 参与的国际信息、教育和文化活动 [2]2。
显然,霍夫曼和斯塔尔茨定义的公共外如欧洲一些主要国家一般将公共外交与文化外交视为同一个概念,而美国学者多数认为公共外交不仅包括文化外交,还包括政府直接或间接资助开展的国际信息活动项目等;在我国,公共外交又被称作 公众外交 ,它主要包括对外宣传和文化交流工作。
另据笔者不完全统计,目前仅美国学界和官方关于公共外交的定义就多达20余种。
对此,美国学者伯纳德 罗希科(Berna rd R oshco)认为,人们对公共外交的定义,好比 瞎子摸象 , 他们所描述的只是其所触摸到的那一部分。
参见文末参考文献[1]。
例如,美国资深公共外交官艾伦 C.汉森(A llen C.H ansen)认为,公共外交的概念令人费解,无论是普通公众还是国会议员,对公共外交的确切含义都毋庸置疑地抱有某种程度的神秘感。
美国国务院政策规划室官员小阿尔弗雷德 H.帕多克(A lfred H.P addock Jr.)在一次关于公共外交的专题讨论会上也明确指出,公共外交的概念之争 令人苦恼不堪 。
参见文末参考文献[2]。
如美国约翰逊政府时期的一位大使认为,公共外交就是要新闻处工作人员报道他所参加的外交活动,以便保持他在国内的知名度;另一名非职业大使则认为,公共外交就是通过各种方式取悦他想取悦之人,等等。
参见文末参考文献[3]。
公共外交一词是由美国前外交官艾德蒙特 古里昂(Ed m und G ullion)在1965年发明并率先使用的。
收稿日期:2007 07 01作者简介:廖宏斌(1972-),男,四川宣汉人,博士,研究方向为国际政治、西方政治学和比较政治制度。
四川大学学报(哲学社会科学版)总第152期交主体,已远远超出了国家政府的范围。
(二)关于公共外交的行为方式。
美国国务院公共外交办公室认为,公共外交指 运用现代通讯技术代替处理国内外公共事务的方式 [3]7。
美国学者罗伯特 S 福特纳支持这一观点,他认为 实施公共外交,就是利用本国广播或全国有指导性的广播服务直接向国外公众解释本国政府的外交政策或观点。
任何旨在为了国家利益而影响事件、人物和协议等新闻报道的努力都属于公共外交 [4]。
而美国国务院公共外交咨询委员会却认为,公共外交 不仅包括国际信息项目,还包括通过国际交流、媒体、民意调查以及对非政府组织的支持等 [5]。
我国学者王宏伟也认为,信息媒体、文化和教育交流活动都是公众外交的基本工具[6]。
(三)关于公共外交的目的。
关于公共外交的目的或宗旨,不同机构或学者对它的认识存在很大不同。
上个世纪60年代初,肯尼迪政府认为,公共外交就是 通过 影响其他国家公众的态度来帮助达到美国外交政策的目标 [3]46。
1983年美国政府在 与国家安全相关的公共外交的管理 第77号国家安全决策指令中指出[3]7,公共外交就是旨在对国家安全产生支持的行为。
而美国学者马克 布里茨(M ark B litz)却认为,公共外交是指对其他国家的公众进行市民教育[1]96。
我国学者郭海儒则将公共外交的目的分为建设性和破坏性两大类:前者以增进友谊和促进友好往来为目的;后者以改造目标国的政治经济制度和文化价值观,甚至颠覆目标国现行政府和社会制度为目的[7]。
不同学者从不同视角做出的定义,在很大程度上丰富了公共外交这一概念的内涵,但正如伯纳德 罗希科所说,人们以往关于公共外交的定义太过于强调其某一方面的具体特征,而忽视了对于概念本身的全面认识[1]166。
笔者认为公共外交至少应同时具备以下四个方面的特征:(一)公共外交的主体应是一国政府。
公共外交的主体只能是一国政府及其所属机构,也只有由该类机构组织实施的针对他国公众的文化教育交流和信息传播活动,才能称之为公共外交。
纯粹由民间机构或非政府组织开展的外交活动,仅属于民间外交而非公共外交的范畴。
(二)公共外交的客体应是他国公众。
公共外交主要指一国政府通过扩大与他国公众的对话,影响他国公众舆论,进而影响或改变他国政府外交政策,以实现本国国家利益最大化的过程。
因此,无论在哪一阶段,公共外交所指涉的对象即客体只能是他国公众。
(三)公共外交的行为方式是公开的。
公共外交主要采取文化交流、信息传播等手段向外国民众介绍、解释和说明本国的外交政策、政治制度和文化价值观念等。
与通过秘密的政治谈判或磋商达成外交协议的方式不同,公共外交的活动方式及其内容始终是公开的。
(四)公共外交的宗旨是增进国家利益。
重视公众在国家政治生活中的作用,并通过影响他国舆论,进而影响他国政府的外交政策,实现本国国家利益的最大化,是公共外交的根本宗旨。
综上所述,公共外交指一国政府通过文化交流、信息项目,以及支持大众媒体、非政府组织和开展民意调查等形式,了解、获悉情况和影响国外公众,扩大本国政府、公民与国外民众的对话,减少他国公众对本国的错误观念,提升本国形象和国际影响力,增进本国国家利益的外交方式。
二、我国公共外交的发展现状公共外交是国际政治和经济发展的必然产物。
上个世纪90年代以来,全球化和区域一体化进程的不断加快,网络信息技术的飞速发展,世界经济相互依赖的日渐加深,以及民主政治在全球的不断扩展,都极大地推动了公共外交的迅速兴起与发展。
作为一种新型外交方式,公共外交侧重运用文化交流、信息传播等柔性手段来实现或增进本国国家利益,与直接的政治干预、强硬的经济和军事制裁等外交手段相比,它具有间接性、隐蔽性、柔和性、代价低、收益高等方面的特质。
因此,公共外交受到世界各国政府的高度重视,并逐渐发展成为实现外交目标的战略工具和现代国家外交政策的核心组成部分。
公共外交在我国外交战略中的地位和作用至关重要。
1949年10月,新中国刚一成立,我国政府就成立了国家新闻总署,下设国际新闻局,统一管理对外新闻传播工作。
建国初期,公共外交为增进与社会主义国家的友谊,减少西方国家对中国进行敌意宣传所带来的不良影响,消除第廖宏斌:我国公共外交的发展现状及对策分析2007年第5期三世界国家的疑虑,增进国外对新中国的认识与了解,起到了极其关键的作用。
改革开放以来,公共外交已成为我国外交政策的重要组成部分 ,并取得了前所未有的发展:首先,公共外交的目标和职责定位更加科学、理性和客观。
当前,我国公共外交不再以 支持世界革命 为主要目的,同时也改变了改革开放后很长一段时期单纯以 宣传中国 为基调的策略,而是侧重于更加客观和理性地向世界解释和说明中国 。
公共外交的工作重点也由鼓吹 世界革命 ,注重宣传社会主义制度和意识形态,过渡到向外部世界全面客观地阐明我国的外交政策方针,介绍我国的历史与现实国情,宣传中国改革开放所取得的重大成就,加强与世界各国人民的合作与交流,倡导构建社会主义和谐社会,以及建设 和谐世界 等领域。
其次,公共外交的参与机构日渐增多。
政府主导、多方参与,是当前我国公共外交的主要模式。
公共外交的参与者不仅包括国务院新闻办公室、外交部、宣传部、文化部、外联部等机构,还包括中央电视台、中国国际广播电台、新华社和人民日报海外部等。
此外,一些民间团体也成为我国公共外交的重要参与者。
再次,公共外交内容丰富,形式多样。
公共外交的发展模式,已由20世纪80年代以前单纯依靠开展国际广播、发行外文期刊,发展到今天以卫星电视、国际广播、互联网、发行图书、举办文化活动年和创办孔子学院等多种形式并存的格局。
活动项目包括人员交流与互访、汉语教学、艺术展览、国际信息传播与媒体外交等等。
最后,公共外交产生的效益日渐彰显。
不仅密切了与世界的交流与互动,加深了各国人民的友谊,还增进了世界对中国的了解,增强了中国的国际影响力。
但我国公共外交仍然存在诸多不足。
外交部部长助理沈国放就曾指出: 与欧美一些国家相比,我们在公众外交工作方面还有很大差距 , 对于我们许多外交工作者来说,公众外交还是一个崭新的课题,我们对于公众外交的内涵、在国家外交政策中的重要性以及运作机制方面的认识还处于初级阶段,而且目前涉及公众外交的各种资源之间还缺乏协调,未能形成合力。
另外,一些长期从事公共外交的高级官员还认为,公共外交资源投入不足,也是现阶段我国公共外交发展过程中存在的突出问题[8]。
三、我国公共外交发展对策分析对于我国公共外交发展过程中存在的问题,如果不加以重视并及时改进,会影响我国国家形象的全面提升,进而影响社会主义现代化建设事业。
笔者认为,解决上述问题可从以下方面入手:(一)改变传统认知观念,加大公共外交的实施力度。
