试论社会政策与社会工作的关系
（云南大学公共管理学院）
摘要：随着我国人口老龄化速度的加快以及老年人口规模的日益膨胀，尤其是高龄老年人口的快速增长，全社会对老龄问题更为关注。其中老年人口的养老问题是老龄化时代中国政府需要面对和解决的首要老年人问题。本文旨在探析老年人养老问题及老年基本生活保障政策与社区照顾的关系。
关键词：人口老龄化养老问题社会政策社区照顾
第五次人口普查数据显示，截至2000年中国65岁及其以上人口为8811万人，占总人口的6．96％，这标志着在2000年前后中国正式进入老龄化国家行列。联合国相关机构认为，在2020年到2040年期间，中国老龄化人口将从11．5％急剧升至21．4％。李浩等预计在2020年中国的老年人口将达到2．48亿，老龄化水平将达到17．17％，80岁及以上老年人VI将达
到3067万人，占老年人口的12．37％。①与瑞典、El本、英国、德国、法国等发达国家在进
人老龄化社会时，人均GDP已经1—3万美元相比，②中国面临着“老龄社会”来临带来的“未
富先老”的巨大养老压力。
养老问题，包括经济供养和日常照顾服务问题，是老龄化时代中国政府血药面对和解决的首要问题。③从社会发展来看，家庭养老不仅体现了待机之间经济上的互惠互助，更重要
的是体现了供养双方精神上的互相慰藉，在家庭中，由于长期共同生活而形成的融洽的亲情关系，是任何其他社会关系所无法代替的，这是家庭养老的优点所在。但是，随着社会的进步和现代化，人口流动的加剧，人的个人意识增强，传统大家庭的观念逐渐淡化，老年人的家庭地位发生了根本变化，目前家庭规模日趋缩小，核心家庭、空巢家庭、老年人家庭日益增多，传统的家庭养老已逐渐不适应人口老龄化发展的需要，传统的家庭养老已经遇到了前所未有的挑战。
正是在此背景下，借助于包括正规服务、社区志愿者及社会支持网络等社区资源在内的城市社区照顾养老模式引起了人们的广泛关注与积极尝试，成为继传统的家庭养老与现代机构养老之外的第三种养老模式。
“本文将城市老年人的“社区照顾”界定为：在国家宏观指导和政策扶持下，以社区为依托，为满足日常生活自理有困难的城市老年人的日常牛活照顾需求而提供的养老服务，包括建立和发展老年福利设施、开展居家照顾、H问托老服务等一系列的照顺项目。包含两层涵义：①不使受助者脱离他所生活所熟悉的社区，在本社区内进行服务；②动员社区力量，运用社会人际资源(包括正规照顾资源与非正规照顾资源)RP社区支持体系开展服务．终极目标是协力让受助者尽量维持在社区内，过最大程度的独立自主的生活。
①李浩：《浅谈养老机构应该注意的几个问题》，《中国民政)2007年第4期
②屠瑾：《社会保障基金的危机与治理》，《中共青岛市委党校(青岛行政学院学报》2007年第1期
③关信平：《社会政策概论》，高等教育出版社，2004年版第343页
社区照顾体系主要包括两方面的内容：社区居家照顾体系和社区养老机构照顾体系。
社区居家照顾体系是由老年人生活的社区向老年人提供各种形式的入户的或者说上门的照顾服务，使老年人尽可能延长留在家中养老的时间和在社区生活的机会’同时也是对家庭养老护理功能弱化的有力补充。社区居家照顾的对象主要是那些日常生活部分能够自理的老年人。当然日常生活能够自理的老年人也可以利用社区照顾来满足他们的某峰需求，比如文体保健、休闲娱乐等方面的需求。居家照顾的提供者主要是社区服务机构(包括政府主办的、非政府主办的、企业性质的)、志愿者队伍以及其他形式的慈善、互助组织。
社区养老机构照顾体系．是指老年人随着年龄的增高、健康状况的恶化终会陷入日常生活完令不能自理的。在这种情况下，应当通过设在社区内的养老院等专业化的机构养老设施为他们提供全方人提供照顾服务的方式上，又应以上门照顾为主，日问照顾为辅；在服务的内容上应包括家务型服务和护理型服务两大类。不论是居家照顾还是机构照顾，其主要作用都是为了弥补家庭照顾的不足。支持和减轻家人照顾的压力。
全国老龄委办公室、发展改革委等在2008年的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中指出：“发展居家养老服务，必须坚持以人为本从老年人实际需求出发，为老年人提供方便、快捷、高质量、人性化的服务；坚持依托社区。”在制定保障措施中提到“加强专业化与志愿者相结合的居家养老服务队伍建设。认真实施专业社会工作者职业水平评价制度，科学界定居家养老服务中职业社会工作者的岗位和职责，加强对社工专业人才的吸纳与培养。”
从这里我们可以看出，关于老年人的养老问题，除了传统的完全由家庭来承担转变为在一定程度上依靠社区，主要就是依靠社区内社会服务机构的社区照顾，国家在制定有关老年人的养老问题时已把社会工作者考虑到其中了，把社会工作者看成是社会政策的执行者。
对大多数社会服务机构来说，从政府获得财政支持还是其主要的经费来源，专业社会服务(社会工作)就同政府的社会政策发生了很直接和紧密的联系。④社会工作与社会政策的联
系是多层面的。首先，有组织的社会服务一般是在政府的社会政策框架内进行的。政府的社会政策框架以国家法律、法规等形式为从事相关服务的活动提供了某种正当性说明，它指出按照政府的社会政策开展的社会福利服务是符合社会要求的，与社会服务相关的某些筹集资源的活动也具有某种合法性。社会服务机构向老年人提供的社区照顾，都是在政府制定的政策框架下进行的，以政策为导向，政府提出要全面推进居家养老服务工作，并提出了主要任务和保障措施，服务机构就按照政策来实施其服务。
第二，社会福利服务活动是社会政策的实施过程。虽然社会政策的实施或贯彻落实并不局限于社会工作，但是社会工作无疑是现代国家实施社会政策的重要组成部分。社会服务机构、社会工作者以其为社会服务的价值观和专业方法对社会政策的实施发挥着不可替代的作用。社会服务机构提供的社区照顾就是对政府制定的社会政策的一个实施过程，它在服务过程就体现了社会政策有关方面的内容，它是对社会政策的一个执行过程，是社会政策的一个重要的执行者。
第三，社会工作在一定程度上成为社会政策的“验证者”。社会工作是最具体、最直接地为政策对象服务的活动，社会工作过程因此也成为社会福利政策与服务对象之间的中介。这样，社会工作的一端与社会政策相连，另一端则与服务对象互动。于是社会政策的适切性，它的实现与问题都会在具体的福利传输过程中得到反映。同时，社会工作的效果有可能会反过来成为推动社会政策改进的力量。社区照顾它直接与老年人接触，与老年人进行互动，它能够对政府所指定的社会政策进行一个验证，看看所指定的社会政策是否是最适合的，是否
④王思斌：《社会政策实施与社会工作的发展》，《江苏社会科学》，2006年第2期
