“相对集中行政许可权”的启示

“相对集中行政许可权”的启示

行政权力是一切行政现象的起始，行政管理的生命线。实践中因为行政管理的需要，行政权力分配给行政主体行使，各个行政主体成为了承载行政权力的实际载体。政府行政管理制度的核心集中表现为行政行为实施过程中以某种形式表现出来的权力的集中或是离合及其与行政职能的关系［１］。而行政现象的终局则表现为行使行政权力的行政主体的责任承担。如何实行权责的分配与行使是研究所有行政现象的切入点。行政许可权的相对集中作为大陆地区大部制改革的先行试验场，推动了地方行政管理创新，提升了行政效率，简便了行政许可申请的程序而广受好评；另一方面权力的集中忽略了行政事务的专业性、行政权限的分配以及行使权力行政主体终局责任的承担等问题。这种行政现象是否违背行政法的基本原则，其适用范围是否理应有所限制，是大陆地区与台湾地区共同面临的问题。而大陆地区亟需解决的“网状”行政权力分布下的行政执行水平低下问题，实践中相对集中行政许可权各“职能部门”对行政审批局的抵制，不承认最终审批结果等棘手问题或许能够在台湾地区的“行对集中行政许可权”制度的研究中得到启示，探寻到一条崭新的路径。而对台湾地区“行对集中行政许可权”制度的研究必须先从厘清与大陆对应的相关概念着手。

一、台湾地区对应概念释义

大陆的“行政许可”概念在台湾地区即指“行政处分”，意为“经过法律的特别规定，为了预防在个别案件中的发生的违法行为，某种特定的计划或者行为，本质上虽然并不是法律上禁止或者受到负面评价的活动，但是必须要经过相关主管机关的‘许可’才能实行。”这个必须经过行政机关审查决议才可为的法律规定的实质意义在于禁止未经许可而为该行为。反之，如果行政机关不能证明有法律上的应该拒绝的理由，则应该予以许可。台湾地区法律上规定的“室外集会游行的许可”“营业执照”“驾驶执照”等的核发同大陆“许可”的性质并没有差别。不过许可的核发，实质上在于恢复公民原有的自由权以及财产权，并没有增加新的权利。如果公民未经许可从事须经许可的行为时，是“形式违法”，但如果行为内容违反法律，则构成“实质违法”。“在众多行政许可的类型中，如果行政相对人不但恢复了未经法律禁止的法律地位，并且所以还获得了公法上的权利，这便是行政许可中的‘特许’。”

所以，获得特许地位的行政相对人有时必须向主管的行政机关缴纳“特许规费”。在行政处分的实施过程中，台湾地区为提升行政效率也设置了“单一窗口”“联合服务中心”，类似于大陆地方政府设置的一条龙“便民服务大厅”“一个窗口对外”。这种做法将申请人的涉及不同行政机关权责的申请案，从提交申请书到执照核发集中在同一地点办理。不过，这仅仅物理意义上场所的集中，而非实质意义上的行政权力集中。实践中，因为各个机关仍然掌握并且行使其本有的权责，各自本位，重复审查，甚至意见相反。这样的集中有时反而并不能提升行政效率。例如，台北市徐州路上中央联合办公大楼各相关部门机构都在同一个高楼各层内联合办公，但是却未能如确定计划的裁决一般有集中事权般单一窗口的作用。近些年来，效仿德国行政体制的台湾政府为创新政府管理手段，提升行政效率，必然会从这种物理意义上的集中转向真正的行政权力的集中。“行政计划确定程序”便是突破了物理意义上的集中，真正实现了行政权力的相对集中。

“行政计划”在台湾地区是一种特殊的行政行为，因为要根据其决议与生效的形式而定，这样有时其拘束力是建立在其他形式上的行政行为，如行政处分或命令，甚至于个别指示、行政规则、内阁决议等的废止，也不排除会表现为传统之外的形式。行政计划确定之后还必须要经过一定的程序才能确定与执行。这个程序便是“行政计划确定程序”。这个程序包含了拟定计划、公开计划、举行听证、最终审议。台湾地区的行政确认计划仅适用于涉及多数公民切身利益的重大公共工程领域或者特定的土地利用，例如大型捷运的修建、水电厂与高速公路的规划与许可、新市镇的开发等。经过“行政确认计划程序”，行政计划确认机关最终会做出“行政计划确认裁决书”，并且不再需要得到其他涉权行政机关的授权与同意。这整个程序有效地将繁琐的行政手续汇整在一个统一集中的程序中，便利了行政相对人的申请以及听取相利害关系人意见，从而合理配置社会资源，调解兼顾了各方利益，也提升了政府部门的公信力。“行政确认计划程序”实施过程中，会有统一的行政机关依照统一的行政确定程序实行实质性审查，并且制作行政确认计划裁定书，核发许可与执照。确认计划裁决书理应包含涉及申请的各种许可与相关行政机关的意见，内容上理应具备申请执照所需的全部材料，相当于把原本各自分开的许可材料全部汇整在一起，申请人只需启动此程序便能够走完申请执照的全部程序，这种依照行政确定计划程序相对集中的行政权力做出行政行为的方式极大地方便了行政相对人，节约社会资源、行政成本。

二、行政权力相对集中的法律依据

确定计划机关根据行政计划确定程序中的听证程序有效整合各方行政机关意见，而最终决定是否核准拟定计划。这个过程中，虽然其为实施计划所采取的必要措施以及行使的行政权力原归其他行政机关执掌，但是既然已经过相关行政机关在听证程序中表达意见，这些意见必定会被确定计划的行政机关纳入考量。所以，为集中事权及提升行政效率，台湾地区《行政程序法》第１６４条明确规定：“行政计划相关一定地区土地的特定利用或重大公共设施的设置，涉及多数不同利益之人及多数不同行政机关权限时，确定其计划的裁决，应经公开及听证程序，并得有集中事权的效果。”确定计划行政机关行使了原本具有行政处分权力的行政机关的权责，得以按照行政确定计划程序最终审议并且做出确定计划的裁决，具有明显的行政权力“替代效果”或者“集中效果”。但是台湾地区相关行政计划的法律法规中，迄今为止并无集中效果的规定，所以计划的确定经常会稽延多年，不但不能迅赴事功，而且对相关行政机关以及行政相对人，也都构成了沉重负担。所以台湾地区法务部版的“行政程序法草案”有鉴于此，曾在第１５６条中明文规定：行政计划经行政计划确定程序裁决生效的审议决定，行政计划及其相关设施的必要设施不需要再经其他行政机关的核准或特许便能够直接实施。纵观拟定行政计划机关所实施计划所必要行使的权力与措施，全部是属于其他行政机关的权限，原本应得到其他机关的核准或者同意，但是在“行政计划确认程序”中却无须经过其他行政机关的核准或授权、认可，并且“行政计划确认书”一经裁决便产生最终的法律效力。台湾地区实务部门立法院法制局罗傅贤局长认为这样规定有两个原因，一是因为“其他行政机关”已经被包含在行政计划确定程序中听证程序表达意见的行政机关中，所以其在听证程序中表达的意见会被正式记录下来，而确定计划的行政机关在作出行政计划裁决时肯定会加以考虑斟酌；二是为了提升行政效率，使得确定后的行政计划顺利、快速的实施，避免再次征询相关主管机关同意或者其意见出现反复等繁琐程序或者节外生枝。

三、行政权力相对集中的困境与限制

行政主体的设置经常有多数，为保证行政的统一、高效，避免权限纷争，出现“利益”一哄而上，出现“责任”推诿塞责，公民也可辨明行政主体的职责与权限，必须对行政权力实行明权与确权。此外，有管辖权的行政机关，依其业务需要，配置有专业的行政人员及必要的设备，也是为了确保行政工作的效率及品质。无论从公行政或公民的观点来说，行政机关的管辖权皆属无可或缺的法律制度。反观台湾现行行政法规，虽然也针对特定事物规定其“中央”及“地方”的主管机关。但同一级政府如有多数同一性质的管辖机关，应如何认定其主管机关，以及管辖权变更时应如何处理，却并没有统一规定。行政主体及其所属行政机关，依管辖权的分配，只能在其管辖权的范围内行动。这也是“法律保留原则”的具体体现。一个行政机关必须在法律规定的范围内行使自己的职权，绝对不能超越行政权力的界限去干涉其他的行政机关的权限，不侵犯及不干涉其他行政主体或行政机关权限时，才能够采取公权力措施。这在台湾地区表现为“管辖权规定的绝对性”原则。

但仔细反观确定计划机关作成行政计划裁决时，似有违反“管辖权规定的绝对性”原则或者其本身已经成为了“管辖权规定的绝对性”原则的一个例外。根据台湾地区《行政程序法》第１１条第１项及第５项，确定计划机关的裁决取代其他机关依法享有管辖权作成准否的决定，直接变动了法规所确定的管辖权或权限分配秩序，所以应适用法律保留的原则。不过在台湾地区当前并没有一部正式的法律明确、详细规定具有“集中效果”的行政计划确认程序。适用的范围仅仅停留在《行政程序法》第１６４条规定的某些特定的土地利用以及重大公共设施的设置。而且因为没有详细的权责分配法律规定，实践中又因为行政权力的集中“兹事体大”，台湾地区行政计划确定程序实行之前往往会有一个“艰难”的先行协调程序，这个先行程序主要由相关行政机关“先行沟通协商”出来一个终局负责的机关，这个终局负责的机关行使“集中的权力”，也要对最后的行政计划负责。行政权力明确的行政机关往往会惧于当然行使其他行政机关的权力，更加害怕承担最终责任，所以对于具有“集中效果”的行政权力集中适用范围十分有限，采取十分审慎的态度。台湾地区“集中事权的作用”将依其他法律本应该由其为核准或者同意的其他机关的管辖权，由确定计划机关所取代。不过，将其他行政机关管辖权及权限被确定计划机关的裁决所取代，并非意味对该计划的当然核准以及其他行政机关的权限必须全然要缴械。忽略行政权力实施的专业性统一由一个行政机关行使，会适得其反。在实践中，如果某些行政计划中涉及的内容或者设施、需要审核的对象，具有高度的专业性或者特别的危险性，就需要对行政确认计划程序的集中行政权力的效果加以限制，例如要求该具有危险性设备，仍应经原主管行政机关的核准。①

四、对大陆相对集中行政许可权的启示

行政权力总是上演着分配、再重新分配的历史，但始终围绕着提升效率、合理布局的行政目标。大陆相对集中的行政许可权作为横向行政权力配置的试验场，是为了实现保护公民的合法权益、对社会秩序的良好治理，分权与集权都是必不可少的。所以如何有效的分配与合理的使用行政权力、提升行政效率，一直是相对集中行政许可权产生的源头与研究的重点。

（一）现状与问题阐析当前，大陆地区“网状”分布的行政权力具有行政成本高、行政执行水平低下、不能有效节约公众获得社会公共成本等诸多缺点。从本质上来看，这是一种上级指令型的行政管理体制，而不是西方社会的公民导向型行政管理体制。这种上级指令型行政管理体制下，同层级的政府部门机构之间容易出现权限冲突。为解决此问题，“行政审批局”模式应运而生。这种模式将行政许可权力相对集中，交由一个行政机关行使。原本旨在提升行政效率、服务方便公民的行政权力相对集中，在实践中却时常适得其反。所以自出现便一直为学者诟病。有学者认为，“行政审批局方式不但不能确保行政机关准确有效实行行政活动以及便利行政相对人的行政许可申请、得到行政许可价值，而且也不能体现促实行政体制改革、创新行政管理方式。总来说之，行政审批局模式存有明显缺陷。”也有学者对行政审批局存有的现实障碍总结为“运动式、形式化痼疾犹在”［７］。针对“行政审批局”的已经出现的问题，通过研究台湾地区的“行政确定计划程序”不难发现，“行政审批局”模式如果不实行完善与变革，根本无法彻底解决权限纷争、集中权力、提升行政效率的问题，而且行政事务的专业性、特殊性等因素都会深刻影响集中的效果。再次，我国地方实践中针对相对集中行政许可权的实验已经从单纯的从物理空间上的集中转向“行政权力”的集中，但针对“行政许可权力的相对集中”只有一个大致方针式的规定，配套具体的操作细则并没有跟进，也缺乏法律规定的统一的受理、审议程序，对其审议结果法律效果的确认等。