成立相对集中审批权的行政审批局思考

相对集中的行政许可权路径探讨

摘 要 相对集中的行政许可权，是在我国政治经济体制改革的背景下，服务型政府职能转变的要求下，相对集中的行政处罚权试点顺利践行的前提下逐步深入发展的。相对集中的行政许可是顺应时代改革这一潮流提出的，其要能实现有助于政治体制改革，促进行政机关正确行使许可权和方便行政相对人申请获得许可。相对集中的行政许可权并未改变行政许可的数量，只是一个行政许可机关可以行使多个行政许可。

关键词 相对集中 行政许可权 路径

作者简介：张杨，聊城大学法学院研究生，研究方向：马克思主义基本原理。

中图分类号：d922.1文献标识码：a文章编号：1009-0592（2012）12-166-02

《中华人民共和国行政许可法》第25条：经国务院批准，省自治区直辖市人民政府根据精简统一效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这是我国首次通过立法的形式高屋建瓴的对相对集中的行政许可权进行了概括。迄今为止，相对集中的行政许可权开始走入大众视野。

相对集中的行政许可权，是在我国政治经济体制改革的背景下，服务型政府职能转变的要求下，相对集中的行政处罚权试点顺利践行的前提下逐步深入发展的。我国行政机构庞杂，职能部门繁多，

不同层级的政府和同一政府不同部门划分不同的行政许可权，完成一个审批项目，手续之繁琐，耗时之长久，令行政相对人疲惫不堪。同时也不利于政府职能的有效发挥。相对集中的行政许可权的提出，在一个部门集中行使许可权的制度下，提高了效率节约了资源降低了成本，给相对人带来便利，同时对改善了资源环境，提高市场准入方面都不无裨益。

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出，其中部分篇章对相对集中的行政许可权进行专门的论述，并且在全国各县市进行常识性的实践活动，积极推行各种名称不同形式各异的试点，比如成立“行政服务中心”、“行政超市”等一站式行政服务机构，集中办理行政许可，但不放手行政许可权，有的地方政府成立了行政审批局，自主拥有行政许可权，专门行使。下文即通过对当前我国相对集中的行政许可权制度的实施状况分析，对几种试点的模式进行价值衡量，期许找到合适的路径。

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推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局的三个问题

作者：樊庆军 李铭

来源：《机构与行政》2018年第10期

2018年8月17日，为深化“一次办好”改革，创新和完善行政审批体制机制，提高审批服务便民化水平，山东省出台《关于推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局的意见》（鲁编办〔2018〕164号），年底前市、县（市、区）及市属省级以上开发区行政审批服务局正式挂牌运行，实现“一枚印章管审批”。这项工作事关“一次办好”目标的实现，事关全省发展大局和群众切身利益，笔者从集思广益推改革的角度，就其中的三个问题谈几点认识。

顶层设计怎么做——问题导向、目标导向

顶层设计的要义在于促动不改革、慢改革，防止乱改革，引导正确改革，为改革提供体制机制保障。推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局，是行政审批制度改革的有益探索，其改革的最终目标是简政放权、让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要实现既定的改革目标，必须坚持问题导向、目标导向，切实加强顶层设计。一是始终把简政放权放在工作首位。组建市县行政审批服务局，集中审批权是“表”，清减优制提升审批服务才是“里”。因此，在改革的顶层设计上，应始终着眼于解决行政审批事项过多过滥、过程过慢过繁，以及依附于行政审批的权力寻租问题，着眼于破除企业和群众办事的痛点、难点和堵点，持续推进取消事项、下放权力，提升审批服务便民化水平，推动创新創业和经济社会发展。要坚持行政审批事项只减不增，通过取消、备案、告知承诺等途径加大划转事项的削减力度，加快促进“公民、法人和其他组织能够自主决定的，市场机制能够有效调节的，行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督与其他行政管理方式能够解决的……”目标的实现。二是积极推动相关法律法规立改废和部门规章、规范性文件清理修改废止工作。运用法治思维和法治方式推进改革，使改革于法有据，是全面深化改革的一条重要原则。目前，组建市县行政审批服务局的法律依据《行政许可法》第二十五条、二十六条属于概括性条款，要合理规范集中行使行政许可权的行政行为，调整所涉及的各种社会关系，必须制定更加详明的法律法规，对行政审批服务局的性质、职权、新旧规定的衔接等作出明确。结合实践经验和制度创新的要求，建议借鉴银川等地做法先推进省级相关立法以及现有与改革不相适应的地方性法规的修改废止。三是加快推进全省政务服务一网通和大数据平台建设，破除部门审批系统壁垒和“信息孤岛”。从各地试点实践看，集中行使行政许可权的行政审批服务局实则又被国家部委和省直部门业务专网分割成“各部门”，上面多套审批系统并存，办理审批业务不得不“多套系统、多个流程、重复录入、重复审核”，这大大影响了改革效果。如某市划转行政审批服务局的事项中，有29个业务系统是省直部门或国家部委的，这些业务系统尚未与省政务服务平台系统完全对接。要解决这一问题，靠市县难度太大，必须从省级层面自上而下推动。一方龙源期刊网

政务⼀线：审批⼯作现存的五⼤问题及其对策思考

长期以来，⼈们对审批⼯作的认知充满了⽭盾性，关于其是否应该存在、应该如何合理存在等

话题的争论从未停歇过。与此同时，“放管服”改⾰已进⼊深⽔区和攻坚期，业界同仁关于改⾰应

该往何处⾛特别是审批⼯作应该往何处⾛的讨论亦愈演愈烈。

笔者抛砖引⽟，忝对上述问题作探讨分析，欢迎⼤家⽂末留⾔，交流指正。

⼀、审批⼯作领域存在问题

经综合分析，审批⼯作领域主要存在以下五个⽅⾯问题：

⼀是“重审批”的制度性问题。为减轻监管风险和压⼒，⾏政机关客观存在“重审批、轻监管”的

情况，利⽤制定⾏政法规、审批政策时机，从严设置审批条件，提⾼审批准⼊门槛，让审批环

节背上了很多不该背的包袱。

⼆是“重前置”的程序性问题。为保障审批准⼊的把握度，⾏政机关往往要求提出申请的企业和

个⼈先⾏满⾜法规、政策明确的各类审批条件，所有条件符合才能审批通过，导致审批准备过

程周期偏长，租⾦等成本很⼤却⼀时⽆法投⼊运营。

三是“重⾃⾝”的衔接性问题。很多情况下，企业和个⼈的办事需求涉及多个审批事项、多个⾏

政机关，为保证⾃⾝的环节不出问题，⾏政机关时常对其他单位采取的协调解决办法不予认

可，导致办事⼈想办的事不能顺利的衔接、完整的办结。

四是“重数据”的管理性问题。⾏政机关为收集数据信息，避免基层乱作为，开发了很多专门的

业务系统，要求基层办理相关许可时必须先在专门业务系统录⼊符合要求的信息，导致基层⽆

法⾃⾏实施简化优化改⾰。

五是“重细节”的操作性问题。很多情况下，⼀线审批⼯作⼈员本着“宁可细致，不可出错”的原

则，把对报审材料的审核做得细之⼜细，加之报审的材料很多，导致办事⼈反复跑、反复改的

情况时有发⽣。

以上五个⽅⾯问题的相互叠加，使审批⼯作能否快速顺利完成变得难以预期。在地⽅政府强调

优化营商环境、改进民⽣服务的⼤环境下，这种不确定性增加了地⽅领导、职能部门、办事对

象甚⾄⼯作⼈员寻求改⾰的意愿。另⼀⽅⾯，更多的不确定性意味着更⼤的⾃由裁量权，这也

关于行政审批中存在的问题及意见建议

关于行政审批中存在的问题及意见建议

全区科学发展观摩会议后，区监察局就如何提高行政审批效率，组织

专门力量，围绕审批事项、审批程序、审批时限、审批收费等方面，

通过组织具有审批职能的部门自查，与重点项目负责人和长期从事项

目手续办理工作人员座谈，以及到开发区、牟平区周边区学习等方式

进行了专题调研。现将收集问题及意见建议汇报如下。 一、关于审

批事项问题 从目前了解情况看，我区审批事项与周边各区审批事项

基本相当，但具体对比情况需要进一步调查研究。建议由法制办牵头，

政务服务中心管理办公室、监察局及各相关部门参与，对照上级 关

于取消和下放行政审批事项 的最新规定，对我区审批事项以及每项

审批事项的前置审批条件进行逐项梳理，并对周边区进行调研，找出

差距，并结合我区实际做出调整，力争做到我区审批事项及审批事项

前置审批条件在全市最少。 二、关于审批程序的问题主要体现在三

个不到位 一是 两集中两到位 落实不到位。目前，在区政务服务中

心进厅部门、进厅项目中，除工商、发改、气象等部门做到项目进厅

且授权到位外，规划、消防、国土、住建、卫生、环保等部门在项目

进厅、授权等方面仍然不到位，致使审批链条不完整，企业办理相关

手续仍需各个部门之间来回跑，严重影响了审批效率。 建议：建议

由区政务服务中心管理办公室牵头，法制办、监察局及相关部门参与，

研究制定 两集中两到位 具体落实方案，报区政府批准后，尽快推动

全区 两集中两到位 工作落实到位。 二是 并联审批 机制落实不到

位。从梳理我区审批流程看，目前全区项目手续办理过程中，规划出

具规划条件后，（设计院做建筑方案文本）可与（国土形成处置意见 招

拍挂成交确认书签订）并联。招拍挂之后，(规划分局批准建筑方案-

设计院设计施工图）可与（规划分局办理建设用地规划许可、国土办

理供地） （土地登记证）并联。经规划分局批准施工图后，（住建局

审批施工图）（公安消防审批施工图）可与（规划办理工程规划许可）