中国利益集团在公共政策过程中作用与影响研究

经济研究导刊ＥＣＯＮＯＭＩＣＲＥＳＥＡＲＣＨＧＵＩＤＥ总第１６期２００７年第９期ＳｅｒｉａｌＮｏ．１６Ｎｏ．９，２００７

摘要：公共政策是对社会价值的权威性分配，公共政策的过程就是一个利益重新分配的过程，公共政策制定

需要公正、公平，才能实现社会公共利益的有效配置，社会才能和谐发展。在公共政策的制定过程中，政府应该是社

会公共利益的代表者、实现者和维护者。相对于政策制定者而言，政策的执行者和政策实施对象处于从属地位，是被

动的接受和实行政策。他们都会为了自己的利益而想方设法地抵制政策的实施，甚至为了某种利益而结成联盟。这

就要求政府要建立市场化、透明化、民主化的责任政府，建立和完善各利益群体的利益表达机制和利益协调机制。

关键词：公共政策；利益集团；博弈；房地产

中图分类号：Ｄ９１２．１文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２００７）０９－０１５８－０３

收稿日期：２００７－０６－０１

作者简介：王静（１９８２－）女，黑龙江鸡西人，硕士研究生，从事当代地方治理研究。公共政策制定过程中的利益博弈分析

———以中国房地产利益集团为例

王静

（华南师范大学，广州石牌５１０６３１）

公共政策是对社会价值所做的权威性分配，它直接关系

到各不同集团的利益分配，因而公共政策的制定及执行各个

环节都必然引起社会各利益集团的广泛参与。经济学中假设

人的行为都是要追求自己利益的最大化。因此，利益追求是

人类行为的动因，人们的一切努力都与自身的利益有关。但

个人只有在集体或者社会中才能得到发展，利益才能得以实

现，因而公共政策就成为实现利益的手段之一。利益的分配

与公共政策的制定是一个动态的过程，也是各种利益群体把

自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策的制定者依

据自身的利益需求，对复杂的利益关系进行调整、综合和博

弈的过程。在这个过程中，不同的利益主体为了各自利益的

最大化而在政策的制定过程中相互博弈。

（一）公共政策概念分析

公共政策是一个涉及面很广的概念，不同的研究者分析

中国存在利益集团吗

国政二班 杜青山 学号 2009140563

中国是否存在利益集团，这是广泛争议的话题。但是我个人以为中国根本没有什么所谓的利益集团。中国的“利益集团”仅仅是政府与经济组织(集团)的利益联盟。

何为利益集团，利益集团是使用各种途径和方法向政府施加影响，进行非选举性的鼓动和宣传，用以促进或阻止某方面公共政策的改变，以便在公共政策的决策中，体现自己的利益主张的松散或严密的组织。

中国市场经济还没有成熟发展，公民社会还处于发育阶段。这反映在社会阶层结构上，就是：1、处于社会中下层的工人、农民、一般服务人员占人口的大多数。这些人的文化修养、思想开放度不够，收入较低，生活负担较重。相当多的工人进入市场后，市场意识和竞争意识不强，对国家、单位的依赖性还较大。农民的民主意思和自主意识更差，他们作为弱势群体对权力的依赖性更大，其表现就是向大腕、官员等寻求保护，这与农村市场经济发育缓慢，农业还没有完全摆脱自足自济的地位密切相关。2、中等收入阶层尚未充分发育，只占社会人口的少数，而且不够成熟。一般来说，处于中等收入阶层中的人们文化修养相对较高，思想较开放，对现有体制认同感较强，能够包容多元化的社会，政治参与意识也较强。因此可以说，庞大而稳定的中等收入阶层的形成是公民社会迅速发育的一个基本条件。目前中国中等收入阶层人口还较少，而且还不是很成熟。他们，特别是他们中的中老年，思想文化受传统文化影响比较深，也没有摆脱对权力的依赖，没有足够的自主和参与意识。这种状况决定了中国社会的民主要求和权利愿望还没有在一定规模上形成，还不可能有公民行使自主权利的积极行动和组织自觉。由于市场经济的发展不完善从而公民社会的发育不成熟，社会自主性不高，社会组织自觉不足，因而中国公民社会就难以自主地对社会发展的过程与方向施加应有的影响。

社会必须在现实的基础上形成权力配置的相对平衡。当公民社会尚未随市场经济的发展达到一定成熟程度时，权力依赖必将是比较广泛存在的事实。于是，已经发展起来的社会组织的利益表达和政治参与就不能不受政府的制约，经济社会秩序和发展方向就不能不由政府主导。而在利益驱动和经济发展的压力下，地方政府和资本集团的联盟就会成为难以避免的现象。

（1）、机构型利益集团

传统计划经济体制的影响并未彻底消除，中央政府内部原有的产业管理部门

逐渐异化为机构型利益集团，成为部门（行业）利益的代言人。1 （2）、公司型利益集团

经济运行过程中的计划与市场并存、权力与金钱结盟现象增多，培育出众多

以垄断企业和暴利企业为代表的公司型利益集团。

（3）、社团性利益集团

在中国的语境下,社团性利益集团包括两类,一是具有显著国家统合主义( state corporatism) 特征的人民群众团体(比如中华全国总工会、中华全国妇女联合会)

与官办行业协会(比如中国科技协会、中华全国工商业联合会等等) 。二是社会

新兴中间组织即自治性民间社团(主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会)。

2

（4)、行业性利益集团 行业性利益集团主要是指：某些企业基于自身的发展需要与本行业的共同利

益诉求组成表达与维护本行业利益的组织，例如行业协会、商会等。。

（5）、非组织化利益集团

非组织化利益集团主要是由弱势群体形成的潜在利益集团,大体包括农民、农

民工、蓝领产业工人与雇员、个体工商户、城乡贫困人口和失业半失业人员等。 这一群体的利益表达能力低下,在与其利益相关的决策制定与实施过程没有发言

权。尽管如，这些群体的活动已经是过去十年里最重要的一种社会政治现象,并

对于公共政策的改变有着重要影响,因而是一种不可忽视的利益政治现象。

有的甚至断言,中国民主政治必然走向协商民主。随着政治文明建设的推进,中国

民主政治的发展历程已逐渐显现出协商民主的某些特征和趋势。

1. 人大立法过程中的协商。近年来,全国人大和地方人大及其常委会在立法过

程中,积极推行协商。全国人大每一件法案的起草都采取协商民主的形式征求各方面的意见,或举办专家座谈会、论证会听取专家对法律草案的意见,或直接委托

社会研究部门起草法案。如全国人大在婚姻法、物权法、个人所得税法的起草和

修改中,都注重广泛听取、吸收社会公众的意见。地方各级人大常委会在讨论重

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专业资料整理 五、论述题

1、试述公共政策的本质。 公共政策的本质可以从以下几个方面来论述。

（一）“利益”是公共政策的核心要素。用无产阶级革命导师马克思与恩格斯的语录，以说明利益研究对公共政策的重要性：

①“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。 ” ②“这三大阶级的斗争和它们的利益冲突是现代历史的动力，至少是这两个最先进国家（指英、法）的现代历史的动力。”

③“‘思想’一旦离开‘利益’ ，就一定会使自己出丑。 ” ④“每一个既定的社会经济关系首先表现为利益。 ” ⑤“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。 ”

⑥“人们为了能够‘创造历史’ ，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。 ”

⑦“这种共同的利益不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。 ” ⑧“‘共同利益’在历史上任何时候都是由作为‘私人’的个人造成的。 ” （二）对社会利益的权威性分配 我们认为，假如一定要把公共政策理解为“它是对整个社会价值所做的权威性分配”的话，那么为避免对“价值”

一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益” 。也就是说，公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策

主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。

政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求，并通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会利益实行的权威性分配。因此，我们主张可以在戴维·伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配” 。 （三）利益分配的基础及其动态性 公共政策确实有分配利益的功能，但这种利益分配的基础是社会利益的增进。