利益集团对政府决策的影响研究

1 浅谈中国利益集团

国政二班 2009140582 韩英杰

对于中国利益集团有无的问题，向来都是仁者见仁，智者见智。我们不妨先看一下利益集团的含义及发展历程：在西方，利益集团又称利益团体、压力集团等,是指按照一定形式组织起来的享有共同的信念、态度、价值或关注点的个体集合，它使用各种途径和方法向政府施加影响，进行非选举性的鼓动和宣传，用以促进或阻止某方面公共政策的改变，以便在公共政策决策中，体现自己的利益主张的松散或严密的组织。它最早出现于18世纪末的北美13州。其后，英国、法国也相继出现了利益集团，但数量不多，对政治过程的影响也非常有限。19世纪中叶，随着产业革命的兴起和市场经济的发展，社会利益出现巨大的分化。利益分化造成的矛盾和对立促使利益性质相同且处于同一利益水平上的人们，在明确的利益意识的驱使下结成了一定的利益团体，各种利益集团便发展了起来。进入20世纪，尤其是二战后，随着市场经济的发展，市场自身的缺陷表现得愈来愈明显，于是出自政府的各种干预政策便纷纷出台，政府在经济领域中的作用也不断加强。在这种情况下，影响政府政策就成为追求利益的各种利益集团表达和获得利益的重要途径了。

由此可见，利益集团起源于美国，并且其发展演变与西方资本主义国家有着千丝万缕的联系，然而我们并不能仅仅因为中国的历史背景，地缘环境，意识形态，制度模式不同于西方便否定了利益集团存在的可能性，同时，我们也不能不考虑诸多相关因素而将中国利益集团存在与否问题简单化。

改革开放以前我们的中国社会是政治、经济、意识形态高度一元化的社会，国家利益、社会利益、政党利益、阶层利益、个人利益都被牢牢地捆绑在一起，因而在政治生活领域和意识形态领域中基本上就没有“利益集团”这一说法，人们对它是非常陌生的、不熟悉的。然而，随着市场经济体制的确立，市场发育所引起的社会分化过程，社会各阶层的利益多元化现象越来越明显。我们知道，自1978年以来的改革开放引起了社会利益、社会结构的分化，利益的多元化、群体化、个人化。而利益集团就是因社会剧烈变动而导致利益结构发生深刻的、质的变化所产生的必然产物。正因为如此，1988年，中国共产党十三届二中全会的工作报告中首次承认了中国 “在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”

利益集团在政治活动中的作用分析 摘要：利益集团是基于共同利益而形成的稳定团体，利益集团作为民主政治体制的组成部分，在民主社会中已经成为了一种普遍的社会政治现象。利益集团在政治活动中的作用越来越应该引起我们的关注。利益集团的作用主要体现在以下两个方面：积极的作用，消极的作用。 关键词：利益集团，政治活动，作用。 “利益集团就是指基于共同的利益诉求而联合起来的，为为实现这种群体利益而寻求影响政府政策的一种社会团体”。（利益集体成千上万的，有大有小，形形色色，分布在政治、经济、军事、艺术、文化、教育、学生、性别、种族、宗教、语言等各个领域。利益集团也在很大程度发挥着自己积极地作用，为了更好的使其为民主社会服务。本文就从其在政治社会活动中的积极作用和消极作用来加以分析。 （一）积极作用的主要表现 （1）在政治活动中起一定的施压作用。即利益集团对政府的利益、本质、决策和政治过程的影响起一定的压力作用。利益集团成员人数众多，在集团的组织领导下，依据有关法律、法规，可以有效地采用制造舆论、司法控诉和示威游行等多种方式揭露、检举和控诉“官方”滥用职权、贪赃枉法等腐败行为 A。借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力。向大众传媒主动提供信息，请求其向社会广泛公开，以争取尽可能多的民众的关注、支持或同情，从而对相关决策者形成强大压力，使本集团所面临的问题，被提上决策日程或重新考虑。利用互联网网络，将成为利益集团向决策者表达利益诉求的重要方式。 B。施压性集体行动。这种方式的具体表现形式有:在政府机关及主管部门门前聚集请愿、1.集体上访、围堵和冲击党政机关等。近年来，施压性集体行动有日益增多趋势。以集体上访为例，2007年，国家信访局受理的群众集体上访批次和人次，分别比上年上升37.2%和45.3%;2008年，同比又上升了34.6%和33.7%。同时，施压性集体行动的强度也不断提高，‘而且有些群体往往选择重大政治活动，、政协召开两会期间和重要节日进行此类行动，以便形成更大的社会影响力。如人大就2008年11月27日...甘肃陇南群体而言，事件起初是陇南市武都区东江镇30多名拆迁户集体到市委上访，反映陇南市行政中心搬迁问题。这本是属于正常的维权行为。但事件发展的结果，是聚集起上千人，还出现了冲击市委机关，砸坏部分车辆和办公设施的暴力行为。（百度网上） 在这里我们也可以称利益集团为压力集团利益集团这些施压作用在一定程度上有利于政府更多、更好、更公平、更全面的来处理他们的工作，着手解决各种社会问题，拟补政府的疏漏。 （2）缓冲作用。即利益团体在政府与公众的矛盾中起缓冲作用。往往社会上的妨碍社会稳定的动乱是由于下层民众的利益遭到不公平的待遇或者损害时所产生的怨愤，不满的情绪得不到发泄或者未能及时疏导而引发的。所以社会需要能够反映、代表不同群体利益的利益集团，通过影响国家的权力而使其要求和欲望得到正常表达和实现。所以说利益集团起缓冲作用，即可以缓和群众对政府的一些工作的不满，又可以代表人们来影响政府的决策和工作，从而避免了政府和公众矛盾的激化。

中国各种利益集团迅速发展已影响政府决策

（参考文章来源:2006年10月11日中国新闻网。作者：江涌）

中国利益集团对政府决策的影响

《瞭望》周刊近日发表题为《警惕部门利益膨胀》的文章说，近年来中央政府机构中的部门利益问题日益突出。文章认为，利益集团施加影响是造成这种现象的重要原因。

文章说，随着市场化的发展以及政府拥有广泛资源与强大干预能力，中国的各种“利益集团”迅速产生和发展起来，对政府的决策以及政策的执行施加广泛而深远的影响。

一是众多境外与涉外利益集团。如各国在华商会以及中国外商投资企业协会(商务部下属的行业协会)，通过母国政府或政治游说，或收买、利用高干子女、亲属，或聘请一些部门领导与职员做咨询师(拿咨询费)，或将相关课题并配以丰厚的课题经费，给予各大部委研究机构与学者等途径，对我相关部门决策与立法施加巨大影响。这是我大量政经信息外泄、经济高度对外依赖、独立自主的工业体系受损、外企长期保持“超国民待遇”不变以及内外企税率未能统一等一系列重要问题的症结所在。

二是金融(四大银行、一大保险)、能源(电力、石油)、邮电(邮政、电信)、运输(铁路、民航)、基础建设等领域的国有垄断企业，长期依托行政垄断，拥有强大的博弈能力。为维护龙头地位、持续获得垄断利润，有些垄断企业在政界、学界、传媒界网罗代言人，影响甚至操纵话语权，为其垄断地位辩护，极力排斥行业竞争与民营经济介入，抵制《反垄断法》等于己不利的法律政策出台，或以本行业的特殊情况(如自然垄断、国家安全、为政府赚钱等)为由要求从相关法律政策中得到豁免，维持垄断。

三是众多行业的一些民营企业家或通过显形与合法途径，争当人大代表或政协委员，利用人大与政协这两大政治舞台，来声张、谋取其利益；或私下聘请相关专家学者担任独立董事，为其摇旗呐喊(即所谓“黑嘴”)；或通过行贿等不正当的利益输送直接影响行政决策。自中央推行宏观调控抑制房地产价格过快增长的政策出台后，有的房地产开发商迅即与一些专家学者、房地产研究机构、部分媒体、甚至官员联手，强占行业话语制高点，并形成一个行业性的“话语链”，以对抗宏观调控。

1 ┏━┓ ┃５┃ 美国的利益集团 ┗━┛ 利益集团在美国政治生活中占有着重要的地位。美国的利益集团不仅数量大，种类多，而且其活动范围十分广泛，对美国现实政治生活的方方面面有着很大的影响。美国人是一个特别热衷于组织团体的民族，19世纪前期的法国著名政治思想家托克维尔曾经说过，“美国人干一点小事也要成立一个社团”。[1]有人甚至认为，在美国，对各种问题的决策是由政府、政党和利益集团共同作出的。利益集团已成为美国政治权力结构中的重要组成部分。 利益集团是美国公民政治参与的一种重要形式和渠道，在吸纳公民参与政治、沟通公民与政府之间的联系方面起着重要作用，尤其是60年代以来，随着利益集团的迅速发展和传统政党的衰落，利益集团这种政治参与形式有着越来越明显的重要意义。在今天，可以说不了解利益集团的活动情况，也就无从了解美国的政治体制，无法了解美国实际的政治决策过程。 5.1. 利益集团的概念 5.1.1.什么是利益集团 在美国的宪法中，没有关于结社权利的直接规定，但在最高法院的判决中把结社权利解释为“包括在言论自由、集会自由、和请愿自由之中”。利益集团就是美国人的一种主要结社形式。所谓利益集团，是指以共同的利益为基础，为实现共同的目标而力图影响政府政策的一种社会团体。首先，利益集团是基于共同的利益、共同的观点组织起来。其次，利益集团是一种结社，是组织起来的团体，许多有共同利益但没有组成团体的人群就不能构成利益集团，至多，他们只能是如少数学者所说的“潜在的”利益集团。再次，并非任何有组织的团体都是利益集团，只有那些以影响政府政策为目的、介入政治过程的团体才是利益集团。 利益集团对政府政策施加影响的基本方式，是通过游说活动向国会议员和政府官员施加种种压力，因此在美国政治词汇中，利益集团又被称为压力集团。在历史上这种压力的施加常和不正当的手段联系在一起，因而压力集团一词往往带有贬义色彩。利益集团有时又被称为院外集团，这是因利益集团的游说活动而得名；由于利益集团的代理人不能进入国会两院的会议厅，只能在议院外的走廊或休息室里与议员进行接触，对议员施加影响和讨价还价，故称为院外活动。但作为一个政治术语，院外活动实际上泛指对所有国家机关（包括立法、行政和司法机关）施加压力和影响的各种游说活动。因此，利益集团、压力集团和院外集团这三个词的含义略有差别，但均指同一事物。 5.1.2.利益集团与政党的关系 利益集团和政党一样，都具有吸纳公民的政治参与的作用，充当公民和政府之间联系的纽带，但两者的区别仍十分明显。从组织上看，与作为全国性组织的美国两大政党不同，利益集团一般是以某种特定的利益背景组织起来的，通常具有职业、行业、族裔、道德要求和宗教的界限。从政策纲领上看，利益集团大多只关注与自身利益密切相关的政策领域，其纲领范围较狭窄，政策内容明确而具体，而不像政党那样具有普遍的政策纲领，涉及国家政治、经济、社会、国防、外交等各个方面。从行动纲领上看，政党活动的目的是上台执政，直接掌握政权， 2 而利益集团则只致力于促进或阻止政府实行某种政策以实现本集团的利益。这种区别也表现在选举中：政党在选举中提名自己的候选人，而利益集团并不提名自己的候选人，只是对某一政党提名的候选人给予支持或反对，而利益集团介入选举的目的，不是自己直接掌握政府权力，而是着眼于与选举后产生的政府和国会议员建立起某种政治关系，以图将来的政策回报。在某些情况下，利益集团的成员也可能成为公职候选人，但他也是获得某一政党的提名而作为该党的候选人，而不是利益集团的候选人进行竞选的。 当然，有的利益集团在某种条件下，也可能发展成为政党。例如，著名的以维护消费者利益和保护环境为主要目标的公共利益集团纳德集团，其领导人拉尔夫·纳德在1996年宣布参加总统选举，该集团也就发展成为“绿党”。另一方面，利益集团和政党也是相互补充、相互合作的。一些利益集团往往和某一政党保持着较密切的联系，从而扩大了自己的政治影响力，如著名的工会组织劳联－产联通常把绝大部分政治捐款给了民主党的候选人。反过来，政党要建立广泛的选举联盟也必须团结众多的社会利益群体，在资金筹措和政治宣传也就不得不依赖利益集团的支持。 5.2. 美国的利益集团的发展 利益集团在美国有着很长的历史，美国的一位学者甚至夸张地说：“压力集团和政治一样古老”[2]。早在殖民地时期美国人就常组成团体争取自己的利益。在建国后的第一届会中即出现利益集团的游说活动。但早期利益集团的数量还很少，其活动带有很大的零散性和自发性，活动范围、影响也非常有限。但随着美国资本主义经济的发展和社会生活的变迁，利益集团逐渐发展起来，并形成一种制度。 据著名政治学家戴维·杜鲁门的研究，利益集团在美国历史上的发展呈“波浪式”，即在美国不同的历史时期利益集团的发展速度并不相同。从总体上看，二战以前利益集团的发展经历了以下几个高潮。 ①1800－1860年间。以奴隶制问题为中心，全国性的团体纷纷成立，形成了利益集团发展的第一次高潮，到1838年全国有225个反奴协会，1840年则增至1650个。利益集团的积极宣传、请愿活动产生了很大的社会影响。 ②1870－1900年间。随着美国工业革命的完成和垄断的发展，各种经济社会矛盾日益尖锐复杂，政府也开始对社会生活实行干预，在这种情况下，企业、劳工、农业等利益群体开始注意影响政府的政策。利益集团在数量、组织规模上的快速发展成为这一时期政治生活中的一个突出现象。如企业家在建立各种销售协定的同时，组织了许多地方性的商业协会，影响政治方式也由企业家个别向政客进行贿赂转向由集团向政党提供捐助。各地的农场主也联合成团体维护自己的利益，其中最著名的就是1867年成立的格兰其协会（全国农民协进会），它不提名候选人，但致力于询察候选人的政策立场，并向立法机关施加影响。[3]各地农场主团体为要求州和联邦政府管理铁路运费，广泛进行活动以促成通过立法，就是美国大范围院外活动的开始。这一时期出现的其他主要组织如：全国劳工联盟(1886年)，劳动骑士团(1869年)，全国制造商协会(1895年)，等等。 ③1900－1930年间。这段时期美国完成了工业化，第二次科技革命的完成，生产的进一步集中和移民的剧增，造成了社会各阶层利益分化日益严重，社会矛盾更为复杂化，利益集团的发展进入了一个新的阶段。一方面企业集团、农业集 3 团、劳工集团继续发展、成熟，另一方面一些新型的利益集团，如职业团体、族裔团体、妇女团体也开始发展起来了。今天许多重要的利益集团即产生于这一时期，如美国最大、最著名的商业协会“美国商会”于1912年成立，其它重要的利益集团组织如美国石油协会(1919年)，美国农业社联盟(1920年)，美国医学协会(1901年)，美国有色人种促进会(1907年)，美国律师协会(1936年)等等。总之，这一时期利益集团在数量、类型上有了显著的增长，活动范围也有了扩大。堪萨斯的一位编辑在1924年评论说，美国已经发展了两个政府，一个是官方的，一个是非官方的“看的见的政府”，这就是利益集团。[4] ④罗斯福“新政”和二战以后。美国联邦政府从“新政”开始全面干预经济和社会生活，战后，随着第三次科技革命的兴起，美国的社会和经济生活发生了新的变化。利益集团的发展十分迅猛，特别是60到80年代，利益集团的数量、类型及院外活动以前所未有的速度膨胀起来，以致于出现了所谓“利益集团爆炸”，利益集团成为美国公民参与政治的重要渠道。主要表现在：一是利益集团的数量急剧增多。据估计，到80年代初，全美国所有各种大大小小的利益集团20万个左右，其中30％是1975年以后成立的。[5]利益集团的数量爆炸从游说分子的大量增加也可见一斑，据统计，从1975年至1985年，游说分子的数量从3,4 00增长到7,200，增加了一倍多。到1988年为止这一数目又增至近16,000。[6]二是参加利益集团的公民越来越多，形成所谓的“参与革命”现象。一项调查表明， 75％的成年人加入或曾经加入过各种各样的利益集团。[7]前众议院长托马斯·奥尼尔甚至说：“在美国，每个人都有一个院外集团”。[8]三是很多新型的利益集团产生并迅速发展起来。如公共利益集团、政府利益集团、单一问题利益集团等。这些类型集团将在下节作详细介绍。 总之，同其它西方国家相比较，美国的利益集团在历史上就是很发达的，发展到今天已经制度化、规范化，成为美国政治制度的一个重要环节。托克维尔在考察了美国的政治制度后就写道：“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团。在美国不仅有人人都可以组织的工商团体，而且还有其它成千上万的团体。”有宗教的和道德的团体，认真的和无聊的团体，规模庞大的和规模很小的团体，“„„在法国，凡是创办新的事业，都由政府出面；在英国，则由当地的权贵带头；在美国，你会看到人们一定组织社团”[9] 5.3. 利益集团的类型 在美国，利益集团不仅数量很多，而且种类各异。美国的不少学者对利益集团进行过分类，分类的方法也不全相同。一般而言，以利益集团所追求的主要目标来看，可以把它分为经济利益集团和非经济利益集团两大类。 5.3.1.经济利益集团 这一类型的利益集团的要目的在于维护、促进本集团成员的经济(物质)利益。一般分为企业、农业、劳工和专业团体四类。 【企业利益集团】 企业利益集团在美国有很长的历史。它们数目很大，财力雄厚，组织得最好，对政府有很大影响。一个公司、企业，本身就可以成为一个利益集团，如福特、克莱斯勒、杜邦等大公司在华盛顿都设有自己的办事处和院外活动人员。而中小型公司也通过雇佣华盛顿的法律事务所、公共关系公司代 4 表他们进行院外活动。各个行业也都有自己的行业协会如美国铁路协会、美国银行家协会、美国石油协会等，这种协会约有1800个，绝大多数在华盛顿设有各自的总部。除了各种行业性、专业性的企业界团体外，还有几个全国性的、综合企业集团： 美国商会。这是美国最大的和最著名的企业集团，建立于1912年。它由7万多公司和个人、2500多个州和地方的区域性商会以及1000多个行业、专业协会组成。美国商会有一个60多人的董事会，有最后决策权，主要由一些重要企业的经理组成。董事会下设有30个常设委员会和特别委员会，负责提出有关问题的政策立场，商会每年得对60问题表明自己的立场态度，并对其中一些重要的问题进行院外活动。美国商会设在华盛顿的总部设有 4个管理部门，以及计划发展和执行、经济政策、公共事务和联邦发展、立法行动、通讯等5个部，共有工作人员400多名。此外，美国商会还在6个大城市设有区域性办事处。 全国制造商协会。该组织成立于1895年。最初是一些小公司为促进美国贸易，特别是国际贸易采取联合行动而组织起来的，1933年该协会重新改组后转变成为主要代表大企业的组织。朝鲜战争期间，其会员曾达到2.2万名，此后保持在1.2万名左右。其总部1973年由纽约迁至华盛顿，有200多名工作人员。 企业界圆桌会议。这是一个新兴的企业集团，成立于1972年。其成立的目的即是加强企业界，特别是大企业对政府的影响。企业界圆桌会议由约二百个全美最大的公司组成，并且规定只能由这些巨型公司的主要行政负责人参加。其中包括美国铝公司、美国电话电报公司，通用汽车公司、国际商用电器公司、美国钢铁公司、花旗银行、杜邦公司等。每个成员每年缴纳会费从2500万美元到4000万美元不等。它的总部设在纽约，在华盛顿设有办事处。企业界圆桌会议不依靠专职人员进行院外游说活动，而主要通过其会员即大公司的董事长或董事会主席直接对国会议员和行政官员施加影响。由于这些人物有着很高的社会地位、声望，议员和行政官员往往不敢怠慢，都要认真听取他们的意见，因而这种院外活动往往比专职院外活动人员的游说更起作用。企业界圆桌会议一般只在一些重要的问题上采取行动，较少涉入具体、狭小利益问题。 上述三个利益集团主要代表大公司、大企业的利益，小型企业也有自己的利益集团。其中影响较大的有全国独立企业联盟，有53万多小企业主会员；有5万多会员的全国小企业协会等。 【劳工集团】 早在1786年，费城的印刷工人为争取每周 6美元的最低工资而举行的罢工就是在打印工团体的组织下进行的。[10]19世纪后期，美国的工人运动有了迅速的发展，出现了全国性的工人组织，如1866年成立的全国劳工联盟和60、70年代出现的劳动骑士团，同时也出现了许多行业性的劳工组织。1886年，在各种独立的行业工会的基础上联合成立了美国劳工联合会即劳联，30年代罗斯福“新政”时期成立了产业工会联合会即产联，1955年这两个组织合并，组成了劳联－产联。目前，劳联－产联仍是美国最大的劳工组织。劳联－产联由一百多个全国性的工会组成，其会员数有1,000多万，1980年为1,360万人。它在华盛顿设有一个庞大的总部，其中包括一个单独的立法部门，协调它自己及会员工会院外活动人员的活动。同时，劳联一产联还有一个政治教育委员会，专门以事竞选、投票、筹措资金、政治研究、政党活动及其它基层活动等。劳联－产联共有工作人员600多人。[11]尽管劳联－产联明确宣称它并不卷入两党的政治纷争，奉行“酬劳劳工的朋友，打击劳工的敌人”的宗旨，但自“新政”以来它同民主党的关系一直十分密切。来自工会的政治捐款总是绝大部分给了民