国际条约的国内适用问题探析
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国际条约的国内适用问题探析
【摘要】根据“条约必须信守”的原则，缔约国都应该善意履行和适用条约。但是，条约的适用首先是建立在国际法与国内法关系的问题之上的，而且它至少包括三方面的问题：第一，条约在国内法上的接受；第二，国内法上条约与国内法的相互地位；第三，条约的直接适用与间接适用（或自动执行条约和非自动执行条约问题）。本文将围绕上述三问题对条约在国内的适用做一探究，以期对该领域的研究有所裨益。
【关键词】国际条约，国内法，适用
一、序言
作为当代国际法最主要的法律渊源，国际条约是各缔约国在各自国家利益的基础上，通过对各种利弊的权衡及各种因素的综合考量而缔结的，是调整各种国际关系的重要法律工具。因此，就一国而言，国内法与其所缔结或参加的条约不应发生冲突。然而在国际法实践中我们发现，各国对国际条约在缔约国国内的适用方式、国际条约与国内法的关系等问题上存在很大不同。
关于条约与国内法的关系，有一元论、二元论与协调论之分。不同的国家，基于对此认识的不同，采用不同的标准和实践。由于各国关于条约与国内法的关系有不同的认识，导致各国条约在国内的接受与生效的方式也不尽相同。目前各国主要有“转化”模式、”纳入”模式，以及“转化”和“纳入”相混合的模式。我国目前实际上采取的是“纳入”模式为主、“转化”模式为辅的混合模式，但是由于缺乏宪法和其他法律上的依据，现行立法对于条约的接受仍显得比较混乱。
至于条约在国内法上的地位，尤其是条约与一国宪法、条约与一国法律之间的关系，不同的国家存在不同的规定和实践。目前多数国家采取宪法优于条约的做法；但是在条约与一国法律之间的关系上，则较为复杂，有条约优于一般法律法、条约与一般法律居于同等位阶等不同做法。目前我国宪法对此未有明确规定，但一般认为我国宪法具有优于条约的地位，在将来也应继续保持这一立场。但对于条约与我国一般法律之间的关系上，学者有不同观点。
对于条约的适用，就国际实践来看，主要有直接适用和间接适用的方式，或者自动执行条约与非自动执行条约之分。我国目前并未建立起统一的条约适用的制度，但在许多民商事领域内，通过立法和司法解释以及法院的实践，已经初步确立了直接适用的做法，但是这种对条约的直接适用是有限的，并受到诸多限制。而在一些政治性的或者主要约束政府的条约中，我国目前实际上采取的是间接适用的方式。由于缺乏宪法的明确规定，我国签订的国际条约缺乏系统的适用规范，这不仅不利于对条约的遵守和履行，也不利于我国的国际形象。对此，可以参照美国自动执行条约与非自动执行条约的规定，由宪法或其他宪法性法律做出明确规定。
二、条约与国内法的关系及条约在国内接受
（一）条约与国内法关系
关于国内法与国际法的关系，国际法学界主要存在三种主张： 第一种是一元论，即认为国内法与国际法属同一法律体系，持该主张的学者又分为两派，一派认为国内法优于国际法，另一派则认为国际法优于国内法。回到条约在国内适用的问题上，从一元论出发，则国际条约可以直接在国内适用，这被称为纳入的适用模式。实际上，这种模式就是人们通常所称的直接适用。
第二种是二元论，即认为国内法与国际法属不同的法律体系，两者在效力上不具有可比性。根据二元论，则国际条约不能在国内直接适用，只能通过成员国依据条约规定来制定国内法的方式在国内间接适用，这被称为转化的适用模式。这种模式即为人们通常所称的间接适用。
第三种主张是晚近出现的，被称为协调论，这一主张承认因为国家的存在，国际法难以直接影响国内法，但它又要求国家的立法、行政和司法机关采取一切必要的行为来协调这两种不相吻合的规范。当然，正如多数国际法学者所指出的，协调论本质上是二元论的。从协调论出发，则国际条约虽不能在国内适用，但司法机关可以在自由裁量权的范围内补充和发展国内法以使其尽量与条约的规定相一致，这被称为准并入的适用模式。
（二）我国对条约的接受方式
我国应该采取何种方式来接受国际条约，学者们的观点不一。有学者认为应当采取“纳入”的方式，因为“纳入”的方式比较简便，且符合国际法的集中化趋势，也符合中国在司法实践中的一贯立场与做法。对此，可在《宪法》或《立法法》中规定”对中国生效的条约是中国法律体系的组成部分”，也可以在《条约缔结与适用法》中规定“对中国生效的条约直接具有国内法律效力”。也有学者主张采取“转化”的方式，其理由是主权至上原则是处理国际问题的基本原则。国际条约的订立虽然也是国家主权行使的结果，但作为对内主权内容之一的立法管辖，应强调主权单一和主权至上原则。
对于上述观点，笔者认为皆有值得商榷之处。如上所述，无论是纯粹采取转化模式还是纳入模式，都有其缺陷和不足。而且，我国应当结合现阶段的中国国情来确定是采取“转化”或是“纳入”模式，而不能生搬硬套其他国家的做法。目前我国采取“议行合一”的政治体制，全国人民代表大会作为我国的国家最高权力机关和立法机关，这与西方“三权分立”的政治体制不同，也就是与西方国家采取“转化”或是“纳入”模式的政治体制基础不一致。而采用混合模式，则可以兼顾二者的优点，避免其不足，其优势更加明显。因此，中国不应采用单一的“转化”或是“纳入”模式，而是要结合中国的国情采取“转化和纳入相结合”的“混合”模式，这才是中国接受条约的理想模式。
这种混合的模式也是我国现阶段采用的国际条约的接受方式。一方面，我国的许多法律实际上是通过“纳入”方式来接受国际条约的。例如《民法通则》第142条第2款规定：“中华人民共和国缔结或者参加的条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用条约的规定，但中华人民共和国声明保留的除外。”又如《行政诉讼法》第72条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定，中华人民共和国声明保留的条款除外。”另一方面，我国对有些条约是经过“转化”而加以适用的。例如《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区与大陆架法》，分别是《联合国海洋法公约》的转化结果，《中华人民共和国缔结条约程序法》与《中华人民共和国外交特权与豁免条例》也是对《维也纳条约法公约》、《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》的转化。
三、条约在国内法中的地位与效力
条约被“纳入”国内法后，便会产生条约在国内法上的地位和效力的问题，其在国内法律体系中处于何种地位，与国内法之间的关系如何，发生冲突后如何处理等，均是需要解决的问题。
关于条约在国内法中的地位的问题，我国《宪法》并没有作出明确的规定，而且全国人大常委会颁布的《中华人民共和国缔结条约程序法》中也没有关于条约的地位的规定。此外，《立法法》中同样没有关于条约及其地位的规定。综合目前学者的观点，在条约与我国宪法之间的关系上，几乎所有学者都承认我国宪法具有高于条约的地位和效力。但是在条约与我国一般立法之间的关系上，学者们的意见则不尽一致。主要有一下三种观点：一是条约与法律处于同等位阶；二是条约高于除宪法之外的其他国内法；三是不同类型的条约处于不同的位阶。
笔者认为，在现行国内法的法律体系中给国际条约以恰当的位置是很有必要的，以既照顾一国国内法上对法律位阶的构筑，又能顾及到本国对国际条约的履行以及义务的承担。在将来如何确定条约在我国国内法上的法律地位，应当遵循以下原则：第一，维护一国立法主权和法律体系完整的原则，即条约在我国国内法上的法律地位的确定，不应当影响到我国现行的国家主权、立法和政治体制，不应当对现行法律体系构成大的破坏和形成不稳定因素。这样，首先要考虑的就是条约与宪法的关系问题，按照这种观点，条约不应取得优于我国宪法的地位。第二，信守条约义务、方便条约履行的原则。按照条约必须信守的原则，一国必须履行其应承担的国际义务。而一国对条约在国内法上的位阶的规定必然会影响到条约的地位及其义务的适用和履行问题。因此，按照这种观点，条约应当取得优于一般法律的地位，否则必将对条约的履行和条约义务的承担带来冲击。因此，笔者认为条约地位在宪法之下一般法律之上。
条约与国内法冲突时，笔者认为可通过以下途径解决：（l）如果国内法没有相关规定，可以立法；（2）如果国内法有相关规定但是和条约内容不同，可以修改完善国内法；（3）如果国内法有相关规定但是依照我国现状不适宜修改国内法时，可以在批准条约时对冲突部分保留，对与上述方法仍不能避免的冲突时，优先适用国际条约。
四、条约在国内的适用
关于条约在国内的适用，国际上一般把条约分为自动执行条约和非自动执行条约。所谓自动执行的条约是指条约经国内法接受后，无须再用国内立法予以补充规定，即应由国内司法或行政机关予以适用的那类条约。非自动执行的条约是指条约经国内接受后，尚需再用国内立法予以补充规定，才能由国内司法或行政机关予以适用的那类条约。
（一）区分自动执行条约与非自动执行条约的标准
笔者认为，根据中国的国情，区分自动执行条约与非自动执行条约的标准主要需要考虑以下几点：
1、国家主权。应当从维护国家主权出发，对某一条约的国内法上效力鉴别应当尽最大可能维护国家利益，维护国内法的权威，首先以国内法为依据确定国际条约是否具有直接适用性。
2、条约自身的规定。条约的规定即条约本身是否明确规定缔约国必须制定国内法来适用该条约的情形。如果有，则该条约就为非自动执行条约，不具有直接效力。
3、条约的性质和目的。从条约的性质而言，其规定应当确定、内容明确、其实施不依赖于其他法律的补充。同一条约中，有的条款具有确定性，可以直接适用，而有的条款含义模糊，具有不稳定性，则不能直接适用。从条约的目的来看，如果条约的目的在于为国家创设权利、义务（只是间接影响私人利益），履行条约义务只能通过国内立法才能实现，则这种条约不具有直接适用性。
（二）我国建立自动执行条约和非自动执行条约的构想
1、与公民个人利益联系紧密并与国内实际情况紧密结合的，为自动执行条约。大多数的民商事条约、国际民事与行政诉讼程序、部分涉及公民个人利益的邮政、出入境等行政管理类条约、以及部分的刑事条约等为自动执行条约。
2、与国家利益联系紧密却与国内实际情况并非紧密结合的，为非自动执行条约。这类条约主要有政治、宣战、同盟、人权类的条约；少数涉及国家利益的民商事条约；税收、卫生等大部分行政条约；金融类涉及国家纵向管理关系的经济条约等。
3、内容具体、具有可操作性的条约，为自动执行条约；内容抽象、不具有可操作性的条约，为非自动执行条约。
4、条约本身即规定需要缔约国采取立法执行或需要通过缔约国的补充立法将权利义务扩大到自然人的条约，为非自动执行条约。
5、如果不能确定一个条约是“自动执行条约”，还是“非自动执行条约”时，出于稳妥的考虑，应该推定其是非自动执行条约。
参考文献：
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