政府预算理论

新中国成立70 周年政府预算理论演变、制度改革与展望作者：肖鹏来源：《财政监督》 2019年第19期肖鹏编者按：新中国成立70年来,我国经济社会发生了历史性的变化,人民生活明显改善,综合国力显著增强,国际地位日益攀升。

据国家统计局报告显示，70年来，我国国民经济持续快速增长，按不变价计算，2018年国内生产总值比1952年增长175倍，年均增长8.1%。

2018年我国人均国民总收入达到9732美元，高于中等收入国家平均水平。

与此同时，我国财政实力由弱变强，从1951年至2018年，全国财政收入年均增长12.5%，其中1979年至2018年年均增长13.6%，为促进经济发展、改善人民生活提供了有力的资金保障。

在此过程中，财税改革从经济体制改革的突破口到全面深化改革的基础性、支柱性制度创新，与整体改革同步，为经济社会转型、国家治理现代化提供了强大动力，也为社会主义事业的推进发挥了重要作用。

因此从历史与发展的角度看，有必要系统总结70年来财税改革的历程与经验，探研新时代财税改革的方向与路径。

值此新中国成立７０周年之际，我们策划本期专题邀请专家学者回顾展望70年来财税改革演进发展，以志纪念。

【摘要】预算是政府财政活动的集中反映，预算过程兼具有经济性和政治性特征。

政府预算理论和制度的演进与财政理论、财政改革的推进密不可分。

本文将新中国70年政府预算理论的演进划分为三大阶段：“国家分配论”下的预算理论与思想、“公共财政论”下的预算理论与思想和“国家治理理论体系”下的现代预算理论；政府预算制度的变革划分为五大阶段：政府预算管理技术规范形成阶段、计划经济和有计划的商品经济时期的预算制度稳定阶段、市场经济初期的预算制度变革阶段、公共财政目标下的预算制度变革深化阶段、全面深化改革背景下的现代预算制度构建阶段。

总结梳理政府预算理论与制度变革规律性的特征，并对未来中国政府预算改革的方向进行展望。

【关键词】政府预算理论制度展望一、引言财政，乃国之命脉，民生之本。

第一章政府预算管理理论答案:隐藏字体：大中小打印：省纸版>> 清晰版>> 自定义>>第一节政府预算的含义及特征一、政府预算的含义政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力和制度保证的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。

政府预算的含义（一）从形式上看，政府预算是以年度政府财政收支计划的形式存在的。

（二）从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件。

政府预算的形成过程实际上是国家权力机关审定预算内容和赋予政府预算执行权的过程。

（三）从内容上看，政府预算反映政府集中支配财力的分配过程。

（四）从作用上看，政府预算是政府调控经济和社会发展的重要手段。

政府预算的调控作用主要表现在：1.通过预算收支规模的变动，调节社会总供给与总需求的平衡。

2.通过调整政府预算支出结构，调节国民经济和社会发展中的各种比例关系。

3.公平社会分配。

【例1·多选题】下列关于政府预算的表述中，正确的有（）。

A.政府预算是政府年度财政收支计划B.政府预算必须经过国家行政机关批准后据以执行C.政府预算是具有法律效力的文件D.政府预算反映政府集中支配财力的分配过程E.政府预算是政府调控经济和社会发展的重要手段『正确答案』ACDE【例2·多选题】政府预算的调控作用主要表现在（）。

A.实现社会总供给和总需求的平衡B.调节国民经济和社会发展中的各种比例关系C.控制市场投资的总量D.公平社会分配E.筹集财政资金，健全财政政策『正确答案』ABD二、政府预算的基本特征（一）法律性政府预算的形成和执行结果都要经过立法机关审查批准。

（二）预测性（三）集中性（四）综合性政府预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，综合反映了国家财政收支活动的全貌，反映政府活动的范围和方向，是国家的基本财政收支计划。

【例1·多选题】政府预算的基本特征有（）。

A.预测性B.法律性C.集中性D.综合性E.固定性『正确答案』ABCD【例2·单选题】（2005年）政府预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，这体现了政府预算的（）A.预测性B.法律性C.集中性D.综合性『正确答案』D三、现代政府预算的多重研究视角（一）经济学视角下的政府预算经济学对政府预算的研究，最为注重的是政府预算的效率问题。

我国新修订的《预算法》规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。

（一）年度预算平衡和跨年度预算平衡跨年度预算平衡：预算收支的对比关系应在一定的经济周期内保持平衡，而不是在某一个特定的财政年度内保持平衡。

有利于政策的长期可持续性。

（二）构建跨年度预算平衡机制1、预算超收及短收的平衡机制对于一般公共预算执行中出现的超收收入，在冲减赤字或化解债务后用于补充预算稳定调节基金；出现短收则采取调入预算稳定调节基金或其他预算资金进行补充、削减支出等实现平衡，如若仍不能平衡则通过调整预算增列赤字。

2、预算的赤字弥补机制（1）中央预算赤字在经全国人大或其常委会批准的国债余额内发债平衡；（2）省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部门备案，在下一年度预算中予以弥补；经济师后续课程获取务必加QQ群：606363113，课程或必过押题购买唯一联系QQ1375172691 其他渠道均为倒卖不保证售后！（3）市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。

3、实施中期财政规划管理（1）我国中期财政规划的类型（2）关于中期财政规划与年度预算的关系A分年度来看①中期财政规划的第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。

②年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。

B分级次来看①全国中期财政规划对中央年度预算编制起约束作用，对地方中期财政规划和年度财政预算编制起指导作用。

②地方中期财政规划对地方年度财政预算编制起约束作用。

③部门三年滚动财政规划对部门预算起约束作用。

【考点】地方债务预算管理（一）适度准予地方政府举借债务1.经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措；2.举借债务的规模，由国务院报全国人大或全国人大常委会批准；3.举借的债务列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；4.举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

第一章政府预算理论1.政府预算的概念:政府预算就是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。

狭义的预算指预算文件或预算书，是静态的预算；广义的预算指编制、批准、执行、决算、审计结果的公布与评价等所有环节，实际上是整个预算制度，是动态的预算。

2.多重视角下的政府预算内涵：（1）政治学的视角：政府预算是各利益相关方为争取利益进行政治争夺的过程，许多重要的政治决策在预算过程当中做出。

（2）法学的视角：政府预算是具有法律效力的文件，具有法制性。

政府预算的形成过程实际上是国家立法机构审定预算内容和赋予政府预算执行权的过程。

（3）经济学视角：政府预算是筹集和分配有限的公共资源的工具。

每一个预算中都包括可能得到或者得不到的经济利益，也包括经济成本。

（4）管理学的视角：预算是制定政府计划和政策的重要工具，阐明了与政府活动计划有关的资金量，体现了行政首脑的施政纲领。

3.政府预算的基本特征：（1）公共性：预算分配的目的是通过提供公共产品和服务满足社会公共需要，预算的运行方式要公开、透明、规范。

（2）法治性：政府预算的形成和执行结果都要经过立法机构审查批准。

（3）计划预算性：政府预算的直接表现形式就是政府为下一年度财政收支编制的计划。

（4）集中性：预算资金是集中性的政府财政资金。

它的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡状况由国家按照社会公共需要，从国家全局整体利益出发进行统筹安排、集中分配。

（5）全面性：政府预算全面反映政府活动的范围与方向。

（6）年度性：政府预算应按年度预算编制，不得有间断。

预算年度是指政府财政收支的有效起讫期限，通常为一年。

4.政府预算的功能及其作用的发挥政府预算功能包括分配（最主要手段）、反映和监督、调节等三个方面。

（1）预算集中了政府的主要财力，约占GDP的三分之一。

（2）预算是实现政府职能，为公共产品配置资源的重要工具。

（3）预算是以计划为基础进行宏观调控的重要杠杆。

政府预算的民主性:历史与现实财政是以公共权力进行的资源配置.在历史的和逻辑的起点上,有了公共权力就有了财政.在人类开始出现的原始社会,就存在着一定的公共利益和公共事务,就需要一定的公共权力配置资源.如组织战争,进行祭祀活动,建设简单的生产设施等都需要耗费一定的资源,并且需要社会成员共同商量决定资源配置,这可以理解为原始财政.国家财政是伴随国家的产生而产生,随着国家的发展而发展,依着经济运行和政治时局动荡而波动的古老的历史范畴.从历史演进的大趋势来看,财政制度的变迁就是从专制,人治财政走向民主,法治财政的过程.原始财政是最初的财政制度,是最直接的民主财政,其后经过王权财政,再到公共财政.公共财政是与近现代民主政治和市场经济相适应的财政制度.预算作为一个重要的财政范畴,萌芽于国家财政的初步发展.其历史演变基本上也经历了从专制,人治预算到民主,法治预算的过程. 本文就是通过分析预算的历史演变,来探讨现代政府预算的民主性本质特征.目前,关于预算的研究主要侧重于从现实的运作过程上,而较少从历史的角度来分析.对于预算政治层面的特征也主要集中于法治性,公开性等的讨论,而没有综合提升为民主性,特别是中国现代政府预算的起源问题,存在较大争议.究其原因可以理解为就是没有把握现代政府预算的本质特征.本文试图通过整理相关历史资料对这些方面的问题加以分析探讨.一,从古代国家预算到现代政府预算1、古代国家预算的萌芽及其特征古代国家预算萌芽于国家财政的初步发展，原始社会虽然也有简单的财政活动，但这只是财政本身的萌芽。

作为财政范畴之一的预算自然要在财政初步发展之后才可能产生。

本文关注的是国家预算，所以就从国家产生之后开始分析。

历史资料表明，从奴隶社会开始就出现了国家财政收支活动，如中国周代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或有个别的预计收支。

据《周礼》记载九赋，九式，分别是国家的经常收入和支出。

那时，国家预算开始处于早期的萌芽状态，其基本特征包括（1）王室私财收支与国家财政收支不分，朕即国家。

一、政府预算监督１．预算监督的定义关于预算监督，于国安认为，＂预算监督是监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整以及决算等活动的合法性和有效性实施的监察和督导。

预算监督实质上是国家以价值形式对社会产品的生产、流通、分配和使用方面的经济活动进行的监督。

他是国家经济监督的一个重要方面，是国家通过预算资金的集中、分配和使用对社会经济活动进行的监督。

＂武汉大学卢洪友教授是这样定义预算监督的，＂预算监督是对预算资金的筹集和供应等业务活动进行考核、监察和督促，是预算管理工作的重要组成部分。

预算监督的目的是为了有效地实现政府所设定的各项公共政策目标。

＂私以为，所谓预算监督，即为了达到确保预算资金－－这一稀缺资源－－在各个项目中的投入得到最到大的回报（即不同项目的边际收益相等），同时兼顾社会公平的目的，监督主体按照法定程序对整个政府预算活动过程（包括预算编制，预算执行，预算决算）以及最终的预算绩效进行检查、审核、监察、督促的活动。

二、预算监督的理论依据（一）委托代理理论２０世纪７０年代，随着新制度经济学的发展，罗斯（Ｒｏｓｓ，１９７３）系统地提出了委托代理理论。

２０世纪７０年代中期至８０年代中期，经济学家米尔利斯（Ｍｉｒｒｌｅｓｓ，１９７６）和斯蒂格里茨（１９７４）等人对这一理论进行了发展，并逐步将其模型化。

在现代经济学中，委托代理关系被视为一种契约，在这种契约关系下，一个或一些人（委托人）授权另一些人（代理人）为他们的利益而从事某种活动，这其中也包括授予代理人某些决策权力。

目前，委托代理理论经过三十多年的发展，已经取得了以下成果：一是基本的委托代理模型已经发展得非常成熟；二是委托代理分析方法已经从传统的单个委托人和单个代理人发展到多个委托人和多个代理人，从传统的代理人单任务扩展到代理人多任务；三是委托代理理论的假设和分析框架已经被普遍应用到所有权－控制权两权分离和利益分割的许多问题当中。

委托代理关系在现实经济生活中是普遍存在的，比如，在股东和经理、经理和雇员、医生和病人之间等。

政府预算理论与实务习题及答案第一章政府预算概论一、名词解释1、政府预算2、政府预算原则3、年度平衡预算4、周期平衡预算5、充分就业预算平衡二、填空题1、从形式上看，政府预算是以____________的形式存在的。

2、预算年度指预算收支的起讫时间，有____________和____________两种形式。

3、现行的政府预算职能包括______________、______________、______________。

4、合理的部门结构对提高宏观经济效果，促进国家健康发展具有重要意义。

预算调整部门结构有两条途径：________________________、_________________________。

5、预算收支差额包括三种情况______________、______________、_______________。

三、单项选择题1、相对于其他预算主体和传统的国家预算来说，政府预算具有的最鲜明的特征是（）A、公共性B、法律性C、计划性D、集中性2、现代预算制度最早出现的国家是（）A、美国B、英国C、德国D、中国3、现代预算产生的根本原因是（）A、加强财政管理B、财政监督的需要C、公众的要求D、资本主义生产方式的出现4、充分就业预算平衡政策的突出特点，是以（）为基础。

A、亚当.斯密的“看不见的手”理论B、凯恩斯经济理论C、经济周期理论D、财政自动稳定器理论5、在各种财政政策手段中，居于核心地位的是（）A、税收B、公债C、公共支出D、预算四、不定项选择题1、政府预算的基本特征有（）A、公共性B、法律性C、计划性D、集中性A、实现了新兴资本势力代替封建没落势利的社会变革B、实现了政府财政制度与社会政治制度变革的衔接C、确立了现代国家理财的法制管理模式D、确立了社会公众与政府的委托-代理关系3、政府预算是政府进行宏观调控的重要手段，其调控功能主要表现在（）A、筹集财政收入B、调节社会总供给与总需求的平衡C、进行资源配置D、公平社会分配4、政府预算调节经济的功能所具有的特征（）A、直接调控性B、间接调控性C、调节力度强D、调节范围广5、政府预算效率不同于一般的经济效率，主要表现在效率指标存在多元性，政府预算的效率指标包括（）A、经济效率指标B、社会效率指标C、政治效率指标D、部门效率指标五、判断题1、对于预算产生来说，是先有财政活动，后有预算；对于公共财政而言，应是先有预算，后有财政活动。