我国的立法体制

我国的立法

体制

一、立法体制概述

•立法体制是关于立法权限划分的基本制度，即一

个国家哪些国家机关或人员有权制定、认可、修改、废止法律和其他具有不同法律效力的规范性文件的权限划分的制度。当今世界各国的立法

体制多种多样，从中央国家机关之间对立法权限的划分来看，可以分为三类：一是单一立法体制。即立法权由一个专门的立法机关行使。二是复合立法体制。即立法权由议会和总统共同行使。三是制衡立法体制。即立法权原则上由立法机关行使，但政府首脑对立法有一定的制衡作用。

•从中央和地方对立法权限的划分来看，主

要有三类：一是一级立法体制。即立法权

由中央统一行使，地方不享有立法权。二

是两级立法体制。即立法权由中央和地方

共同行使。三是一元两级立法体制。即立

法权主要掌握在中央，同时在保证国家法

制统一的前提下，允许地方有一定的立法

权。

二、关于我国的立法体制

•立法体制是各个立法主体的立法权限及其相互关系。我国是一个统一的多民族国家，在中央的集中统一领导下，充分发挥地方的积极性和主动性。我国政治制度上的这一特点，反映在法制建设上，就是要坚持法制的统一；反映在立法体制上，就是实行一元多层次的立法体制。

第一、全国人大及其常委会行使国家的立法权

•２０００年３月通过的立法法，在划分立法权限时，首先从全国人大及其常委会的专有立法权入手。确定了全国人大及其常委会的专属立法权。

•对于专属立法权范围的事项，只能由全国人大及其常委会进行立法，其他国家机关非经授权，不得行使。立法法根据我国的政治体制和实际情况，列举了只能有法律规定的十个方面的事项。即：（一）国家主权的事项，主要包括国家领土、国防、外交、国籍、国旗、国微和国歌等制度；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权，即各级国家机关的产生方式，人员组成和工作职责等方面的内容，是国家政治体制的直接表现；

•（三）民族区域自治制度、特别行政区制

度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑

罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制

人身自由的强制措施和处罚；（六）对非

国有财产的征收；（七）民事基本制度；

（八）基本经济制度以及财政、税收、海

关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼

和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

•第二、国务院制定行政法规

•宪法第八十九条规定国务院根据宪法和法律制定行政法规。但对如何理解宪法规定的“根据”，在理论和实践中，过去有不同意见。立法法对此争论作了一个结论，明确了行政法规的调整范围。第五十六条第二款规定，“行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”这种划分，可以说既没有完全按照“职权说”的观点进行细化，也没有完全按照“依据说”的观点详细界定，而是采取了折衷的办法。

•第三、地方享有一定的地方立法权

•１、省级人大享有地方性法规制定权。我

国宪法规定，省级人大及其常委会，在不

同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，

可以制定地方性法规，报全国人大常委会

备案。其范围包括：“（一）为执行法律、

行政法规的规定，需要根据本行政区域的

实际情况作具体规定的事项；（二）属于

地方性事务需要制定地方性法规的事

项。”“除本法第八条规定的事项外，其

他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，

•省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”这就是说，在有上位法的情况下，地方性法规可以制定执行性的规定；对于本地的地方性事务，享有立法权；对于不属于全国人大及其常委会专有立法权范围内的事项，在中央没有立法的情况下，地方可以先行立法。

•２、省会市、较大市享有半个立法权。省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市享有半个立法权。所谓“半个立法权”是指不完全的立法权。市人大及其常委会制定的地方性法规要报省、自治区人大常委会批准后才能生效。何谓较大的市？立法法第六十三条第四款规定，“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”过去，经济特区所在地的深圳、厦门、珠海、汕头等市只有经济特区法规制定权，而没有地方性法规制定权。

•由于经济特区法规只能在经济特区内实施，

因而在一个城市内出现两种不同的执法依

据的问题，给执法工作带来了一定的困难。

同时，经济特区法规的内容主要是城市管

理、行政管理和经济管理方面，其中将国

家给予经济特区的特殊政策具体化的规定

还不是很多。为了解决这一问题，立法法

赋予了经济特区所在地的市享有较大市的

地方立法权，将经济特区所在地的市纳入到了较大市的范围。

•第四、民族自治地方享有民族自治条例和单行条例的制定权。我国宪法和民族区域自治法规定，民族自治地方的人民代表大会有权根据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治条例和单行条例是行使自治权的重要形式，其特点之一是可以对法律、行政法规作变通规定。其变通的权限范围，立法法第六十六条第二款作了规定，“自治条例和单行条例可以根据当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

•第五、国务院各部委、省市人民政府享有规章制定权。在实践中，对于规章的争议比较多，一是规章是否属于法，有的认为，规章仅是一种抽象行政行为，在人民法院的审判中，处于参照地位，不是法；有的认为，规章是宪法和法律规定的法律规范形式，是行政管理的依据之一，是我国法律体系的组成部分。立法法考虑到规章在行政管理中发挥了比较重要的作用，同时也有一些问题需要规范，因而将规章纳入到了立法法的调整范围，确立了规章的立法地位。

•二是规章的制定主体，突出地表现在国务院的直属机构可否制定规章。宪法第九十条规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”国务院组织法也沿用了宪法的规定。宪法和国务院组织法都只规定国务院的部、委有权制定规章。但在国务院的机构设置上，除部委之外，还有众多的直属机构，如国家工商行政管理局、国家技术监督局、海关总署、国家税务总局等等。这些直属机构虽然不属于部、委，但其行政执法的任务相当重，有的甚至超过部委

为了履行行政执法职能，这些直属机构制

定了大量规范性文件。对于它们制定的规

范性文件，能否算规章，一直有着不同的

看法。一种观点认为，宪法和国务院组织

法都明文规定只有部、委有规章制定权，

没有规定直属机构有这项权力，因而直属

机构制定的规范性文件不能算规章。。与

此相反的观点认为，如果仅从字面上来理

解享有规章制定权的部门，

，审计署、中国人民银行也不享有此项权力。

而从审计署、中国人民银行的地位来看，

把它们排除在有规章制定权的部门之外，

显然不是立法原意，由此可以推论宪法第

九十条中所说的“各部、各委员会”是可

作扩大解释的。为了使规章的制定主体在

法律上更为明确，《立法法》从我国行政

管理工作的实际情况出发，根据宪法的精

神，明确规定了“具有行政管理职能的直

属机构”享有规章制定权。三是规章的权

限范围，主要集中在规章是否可以设置处

罚，这个问题在行政处罚法中已经得到解

•规章可以设置警告或者一定数量的罚款。再就是如何理解“根据”原则。立法法对此也作了规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”为避免部门规章之间的冲突打架，还规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”对于地方政府规章，规定其可以规定的事项为：“（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”

三、关于我国的立法程序

•在我国多层次的立法体制中，立法程序实

际是二个方面，一是权力机关的立法程序；

二是行政机关的行政立法程序。其中最主

要的是全国人大及其常委会的立法程序，

它最为完备，最具有代表性。下面对全国

人大常委会的立法程序予以介绍：

1、立法的启动程序－法律案的提出

•（１）向全国人大常委会提出法律案的主体

•有权向全国人大常委会提出法律案的主体，可以分三类：一是全国人大常委会委员长会议、全国人大各专门委员会，二是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院；三是10名以上常委会组成人员。从实际情况看，提出法律案最多的是国务院，大约占总数的50至60％；其次是委员长会议和专门委员会，约占总数的40％左右；中央军委、最高法院、最高检察院提出法律案占总数不到10％，常委会组成人员尚没有联名提出过法律案。

（2）法律案列入议程的程序

法律草案向立法机关提出后，必须经过一定的程序，才能列入会议议程，获得在立法机关进行审议的机会。向常委会提出的法律案，列入议程的程序有二种情况：•国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，向常委会提出的法律案，经过委员长会议决定后列入常委会会议议程。当然，委员长会议提出的法律直接列入议程。对这类法律案，委员长会议应当决定列入议程。•对常委会组成人员十人以上联名提出的法律案，在处理程序上，同国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院以及各专门委员会提出的法律案的处理程序有所不同。对常委会组成人员联名提出的法律案，委员长会议可以决定列入或者不列入常委会会议议程。３）向全国人大提出法律案及其列入会议议

程的基本做法。

。按照法律规定，在大会期间，国家机关（包括大会主席团，一府两院、中央军委以及人大专门委员）可以向大会提出法律案；由于大会会期很短，国家机关在会议期间很少提出法律案，通常的办法是在大会闭会期间，先向全国人大常委会提出，经常委会二次或三次审议之后，由常委会决定提请大会审议。一个代表团或者30名以上代表联名可以提出法律案，从现在的发展来看，数量增长很快，九届五次会议代表联名或代表团提出方案共１１９４件，其中很多是关于立法的。但实际情况是，议案提出之后，会期已过了一半，列入议程其实很难。实际工作中，代表提出的议案，列入议程的不多见。