财政分权与中央与地方关系决策

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中央与地方事权及支出责任划分存在的问题及对策

作者：乔天锋 韩克恩 王婷婷

来源：《中国经贸导刊》2017年第26期

摘要：本文对现阶段我国政府间事权划分存不明确清晰、各级政府间事权和财权不匹配等问题进行了梳理和分析，提出了在合理划分事权和支出责任的基础上，构建符合我国实际的财权与支出责任相匹配的政府间分配关系，促进财力与事权相匹配和基本公共服务均等化。

关键词：财政体制政府间关系支出责任

中共十八届三中全会提出了新一轮改革的目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。科学合理地划分各级政府事权及支出责任，不仅是完善我国财政体制本身的问题，更是国家治理及其治理能力现代化的重要体现，是各利益相关方之间权责与义务的重构。

一、中央与地方事权支出责任划分存在的主要问题

（一）事权划分不清晰，事权过于下移

一方面，政府事权存在越位和缺位的情况，某些应由市场主体通过市场机制调节解决或由社会提供的事务，财政大包大揽，同时在市场机制失灵的领域，某些应由政府承担的基本公共服务，如医疗、教育、卫生、社会保障等，财政却承担不够。另一方面，政府间事权存在错位的情况。一是中央与地方政府事权错位，某些应由中央负责的事务下移到地方承担，某些应由地方负责的事务中央直接干预，很多中央和地方共同管理的领域事权重叠交叉，难以准确判断事权归属；二是地方各级政府之间事权相互错位，省与市县级政府间事权范围的划分不规范，较高级政府通过政策政令将责任目标层层分解向下转移，这种状况造成职责不清、互相挤占或互留缺口、无从问责的现象，不仅导致行政运行效率偏低，而且影响经济社会和谐发展。

（二）支出责任划分不合理，支出责任过于上移

1994年实行分税制改革以后，数额较大、较稳定的税种统一划归为中央级或共享税，留给地方的税种小而杂、税源分散零星，随之财政收入大部分上移到中央，地方税收收入所占比重大幅下滑，这一做法也被地方各级政府纷纷效仿，一般都将税源集中且易于征收的税种划归为本级，最终形成了层层向上集中的收入分配格局，尽管分税制改革有效改变了国家财力过于分散的情况，中央财政的宏观调控能力明显增强，但由于地方事权支出责任倒挂，行政体制运行中出现较多矛盾也催生出诸多问题：“跑部钱进”、寅吃卯粮、乱收费现象丛生。 龙源期刊网

央地博弈概念深度解析

一、引言

在经济学领域，央地博弈是一个非常重要的概念。它主要描述的是中央政府和地方政府在资源分配、决策制定等方面的相互影响和相互作用。这种博弈关系在不同的政策环境下会呈现出不同的特征和结果。本文将对央地博弈的概念进行详细的解析，以期对这一复杂的经济现象有更深入的理解。

二、央地博弈的定义

央地博弈是指在一个国家的财政分权体制下，中央政府和地方政府为了各自的利益，通过各种手段进行的一种博弈行为。这种博弈行为主要体现在税收、财政支出、政策制定等方面。

三、央地博弈的特点

1. 双向性：央地博弈不仅仅是中央政府对地方政府的影响，也包括地方政府对中央政府的影响。双方的行为都会对对方产生影响。

2. 动态性：央地博弈是一个动态的过程，随着政策的调整和环境的变化，博弈的结果也会发生变化。

3. 多样性：央地博弈的形式多种多样，包括直接的财政收支博弈、间接的政策制定博弈等。

四、央地博弈的类型

1. 税收博弈：中央政府和地方政府在税收方面的博弈主要体现在税收权的分配和税收的使用上。

2. 财政支出博弈：中央政府和地方政府在财政支出方面的博弈主要体现在财政支出的决策和执行上。

3. 政策制定博弈：中央政府和地方政府在政策制定方面的博弈主要体现在政策的制定和实施上。

五、央地博弈的影响

央地博弈对一个国家的经济、政治、社会等方面都有深远的影响。在经济方面，央地博弈会影响资源的分配和使用，进而影响经济的发展。在政治方面，央地博弈会影响政策的制定和实施，进而影响政治的稳定。在社会方面，央地博弈会影响社会福利的分配，进而影响社会的公平和正义。

六、央地博弈的研究方法

研究央地博弈的方法主要包括理论分析和实证分析两种。理论分析主要是通过建立模型，从理论上探讨央地博弈的规律和机制。实证分析主要是通过收集和分析数据，从实证上检验央地博弈的存在和影响。

七、总结

央地博弈是财政分权体制下的一个重要现象，它对一个国家的经济、政治、社会等方面都有深远的影响。因此，深入研究央地博弈，对于理解和解决一些重要的经济和社会问题具有重要的意义。

中央和地方财政关系的症结与应变

摘要】中央和地方之间的竞争本质长期存在。无论是改革开放前，还是改革开放后，中央和地方的关系总体上没有跳出“一放即乱，一收即死”的“治乱循环”。有必要从财政角度剖析改革开放以来中央和地方的关系问题，并提出相应的对策。

【关键词】央地关系 财政博弈 财政管理体制

1994年前的中央与地方财政博弈

我国在80年代初开始推行行政和财政分权，统收统支体制解体，地方相对独立的利益凸显，行政和财政自主权扩大，地方政府之间的竞争也随之加剧。地方政府之间围绕资源、投资和市场的竞争，虽然带来了一些地方保护和环境污染之类的副作用，但大大促进了地方经济的发展，也总体上促进了国民经济的发展。这里，我国各地实行的财政包干制发挥了重要的助推作用，这是因为地方政府的财政收入是有保证的，而且与地方经济发展挂钩。80年代初到90年代初，我国财政包干制大行其道，各地的体制多样性令人瞠目。这类似于农村家庭联产承包制。在

事情恰恰相反：1994年前中央每隔几年就要改变对省财政管理体制，寻求提高地方收入上缴基数，增加分成比例。但是，地方政府则是采取讨价还价和上述收入征收和补贴支出方面的变通方式展开博弈。因此，实际上中央的主导权仍然受到严重掣肘，而非未加约束。

1994年分税制财政管理体制改革与中央地方财政关系变局

我国财政部1990年提出分税制财政管理体制改革方案，并于1992年在天津市、辽宁省、沈阳市、大连市、浙江省等9个地方进行分税制试点。1994年国务院主导了分税制财政管理体制改革。改革通过对地方政府采取“赎买”政策进行：承诺保证地方政府既得利益，通过税收返还保证地方政府原有的收入基数，但在收入增量上中央拿大头，地方拿小头，而地方所获增量收入占总收入增量的比例实际上逐年减少(而且由于计算公式表述复杂，当地政府并没有察觉到这种不利走势)。这场改革扭转了原来中央政府在财政收入分配上的较被动局面，基本上实现了其

国家为什么要搞中央财政和地方财政？

一、中央与地方财政关系在我国的实践

自新中国成立以来，我国中央与地方的财政体制改革一直走在各项改革的前沿。中央与地方的财政关系可以分为三个阶段：

(一)第一阶段：1950～1978年

从建国伊始到1978年改革开放之前，我国大体上实行过两种类型的财政体制。一种是真正高度集中统一的财政管理体制，即国家财权、财力集中在中央，对地方基本上采取统收统支的办法。另一种是划分财政收支，适当下放财权的分级财政管理体制。在这段时期内，中央与地方关系的演变大体上画出了一条“两上两下”的轨迹：50年代初，中国建立的是高度集权的统收统支模式；1958年进行了第一次分权试验，但却以失败告终。随之而来的三年调整时期又重新强调集权，原本已下放到地方的权利被逐渐收回；1971～1973年是第二次财政分权的尝试。推行了“财政收支包干”体制；到1974～1975年，为了稳定中央财政，又试图重新收权，改行“收入按比例留成、超收另定分成比例、支出按指标包干”的办法。由此我们看到，虽然这段时期内财权有放有收，但总的趋势是朝着分权的方向变化。可以说，这一时期，我国对财政分权改革的探索已经迈出了第一步。

(二)第二阶段：1978～1994年

20世纪80年代以来，中央与地方的财政关系发生了重大的变化，在全国范围内普遍实行了各种形式的财政地方承包制，中央财政和地方财政开始“分灶吃饭”。具体来说，从改革开放到分税制实行之前，我国的中央与地方关系共发生过三次重大的变化。即1980～1984年的“划分收支、分级包干”体制；1985～1988年的“划分税种、核定收支、分级包干”；1989～1993年的“收人递增包干”体制。这三次财政管理体制改革的共同点是，在划分收支的基础上，分级包干，自求平衡，所以，一般在理论界被统称为分级包干体制，或称为“分灶吃饭”体制。

与集中的财政体制相比，财政包干增加了地方政府扩大收入的动力，大大调动地方政府理财的积极性，很大程度上促进了地方经济的发展，确实比原有的体制有很大进步，但在执行过程中，其弊端也是明显的。第一，伴随财政资源所有权的部分转移，产生了免费搭车问题。通过减少向中央政府的上缴，地方政府可以获得更快的经济增长。尽管法律并未赋予地方政府改变税率和税基的权利，但因为中央政府缺少严格的税收法律和由中央控制的税收管理体制，地方政府事实上控制着实际税率和税基。第二，助长地方政府肓目投资和重复建设。财政包干强化了地方的本位利益机制，促使地方不顾国家产业政策和市场的需求变化，把大量资金投向价高利大的烟厂、酒厂、纺织厂、家用电器厂等加工工业，导致了地区间产业结构趋同．造成不必要的重复生产和重复建设，恶化了资源配置，降低了经济效率。第三，加剧了地区封锁和经济割据。有些地区以实现本地财政利益为准则．对市场和商品流通进行不合理干预，或者是人为地阻碍本地资源向外地流动，或者是堵截外地产品进入本地市场，不利于全国统一市场的形成。