财政分权与地方政府行为的关系研究

1 财政分权与地方经济发展之间的关系

财政分权理论是为了解释地方政府存在的合理性和必要性，弥补新古典经济学原理不能解释地方政府客观存在这一缺陷而提出来的，即解释为什么中央政府不能按照每个居民的偏好和资源条件供给公共物品，实现社会福利最大化，从而论证地方政府存在的合理性和必要性。傅勇《分权治理与地方政府合意性：新政治经济学能告诉我们什么？》①一文，将财政分权理论的发展划分为第一代财政分权理论和第二代财政分权理论。其划分依据是各自关注重心的不同。第一代分权理论，也称为传统分权理论，主要从公共物品供给角度来讨论分权和竞争给地方政府行为模式带来的影响。财政分权理论研究的逻辑起点是地方公共财政得以存在的基础，西方财政学家主要从公共产品的层次性和空间特点入手，论证多级政府以及财政分权的必要性。比较有代表性的观点有：（1）在Tiebout模型中，地方政府效率问题是自然给定的，它没有涉及政府的合意性问题，而弥补这一点就需要分析复杂的“用手投票”过程。（2）Stigler的理论贡献在于提出了地方政府存在的必要性的两条基本原则，进而说明由地方政府来进行资源配置比中央政府更有效。（3）Musgrave则明确提出了分权的成本和收益的思想，指出了中央和地方政府间必要的分权是可行的。

从20世纪80年代以来，财政分权在基础理论、分析方法等方面有了很大发展，出现了一些新的理论问题。第二代财政分权理论沿袭了第一代财政分权理论的指导原则，但在分析框架和分析方法上有所拓展，引入了“公共选择理论”、“委托代理理论”和“机制设计理论”等研究框架。钱颖一和Roland、Weingast、Wildasi承认对政府本身有激励机制。认为政府并不是普济救生式的救世主，政府官员也有物质利益，官员有可能从政治决策中寻租，一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。

实际上，西方财政分权理论在很多问题上还存在着争论。一方面，关于财政分权能否改善公共物品供给的争论。Hayek强调了地方政府对地方性信息的获取具有优势，这使地方政府能更好地提供公共物品满足当地居民的偏好。Tiebout认为分权供给公共服务的好处仅限于居民“用脚投票”显示出真实偏好。不过，自20世纪90年代中期以来，对分权成本的反思逐渐形成了一个潮流。这一潮流细致考量了Tiebout模型的前提假设的现实性，尤其是其在发展中国家的适用性，认为分权并不必然会促进公共物品供给的改善。另一方面，财政分权与政府腐败关系的争论。其争论的焦点在于，财政分权式加剧了还是减少了政府的腐败。一种观点认为财政分权导致了地方政府腐败的增加，这是因为地方政府有更多的集会和更大的地方利益的压力。Tanzi和Carbonara等认为地方政府同居民的接近

第２４卷第４期　２０１１年７月　西安财经学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｘｉ’ａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｆｉｎａｎｃｅ　ａｎｄ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ　Ｖ０１．２４　Ｎｏ．４　Ｊｕｋ　２０１１　

浅析分权体制下地方政府财政行为选择问题　

——基于委托一代理理论及面板数据模型分析　

孙红霞　，梁化乔　

（１．南开大学经济学院，天津３００１００；２．浙江省金华市地方税务局，浙江金华３２１０００）　

摘要：：丈章基于委托一代理理论构建了地方政府财政行为选择模型，并实证检验了财政分权与地方非税收　入之间的相互关系。研究表明：当政府间委托一代理关系不规范，激励机制不完善时，地方政府从事违约行　为（囤积非税收入）的动机愈渐凸显；在控制变量（国企利润、财税改革）一定时，财政分权对地方非税收入规　模产生显著影响，其中，支出分权度相对收入分权度的作用更为突出。因此，在分权体制下，应规范地方政府　非税收入管理机制；对各级政府事权进行必要调整；适度提高地方政府在国家税收分配体系中的比重；通过　优化地方税收体系，更好地激励地方政府履行公共财政职能。　关键词：地方政府行为；公共财政；委托一代理关系；机会成本　中图分类号：Ｆ８１２　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２—２８１７（２０１１）Ｏ４一ｏｏ８１一Ｏ６　

一、政府间委托一代理关系的一般分析　

“委托一代理理论”，从最初用于解释企业制度　

中所有者和经营者之问的博弈均衡，到用于阐释国　家治理层面中的公众与政府以及不同层级政府之间　

的竞争均衡，无：不显示出巨大的说服力。根据代理　层级性质差别，可以将我国政府体系中的“府际委　

托一代理关系”划分为两级：中央政府与地方政府之　

间的一级“委托－一代理关系”；省级政府与其下市县　政府之间的二级“委托一代理关系”。诚然，政府层　

级划分越细，代理关系就越复杂，但在研究过程中适　

用的逻辑思路及分析方法则无甚差别。因此，着手　

缜密研究一级委托代理关系即可说明问题实质。在　

２０１２年１２月

第３４卷第５期Ｄｅｃ．，２０１２

Ｖｏｌ．３４Ｎｏ．５JoumalofShanxiFinanceandEconomicsUniversity山西财经大学学报

财政分权、政治激励与地方政府行为

———基于中国与俄罗斯的比较分析

洪丹丹

（上海财经大学国际工商管理学院，上海020206）

［摘要］基于中国与俄罗斯两个转型国家财政分权安排

的比较分析，采用一个理论模型讨论了分权下的政治激励是如

何影响地方政府行为和经济增长的，发现中国在某种程度上强

调政治激励的财政分权在促进经济发展中发挥了有益的作用，

而政治权力的分散化是俄罗斯转型前期经济绩效相对贫弱的

一个主要原因。

［关键词］财政分权；政治激励；地方政府行为

一、引言

“分而治之”是当今世界大部分国家政府的共同选择和

共性特征，不管是联邦制国家还是单一制国家，是市场发育

完善的发达国家还是尚处于市场发展阶段中的发展中国家

或转型国家，都经历过或正在经历着分权化改革。在观察和

分析转型国家的绩效时，“分而治之”更成为许多研究关注的

焦点之一。“分”指分权，其涵义是指中央政府把各种政治或

经济等权力下放给地方政府，其中包含着中央政府给予地方

政府的各种激励条件；“治之”的主体是地方政府，与中央政

府相比，其更能接近居民需求，更能提供符合且满足需要的

各种公共产品或服务。尽管早期的研究大多强调了分权与其

他经济要素之间的正向相关关系，但转型国家的大量经验或

事实表明，“分而治之”并不一定会带来有效率的地方政府行

为，因此有必要对其进行细致的研究。

传统财政分权理论一般假设存在一个“好”的政府（Bird，

1999），不涉及分权下的激励条件如何影响地方政府行为及经

济增长等问题。直到中国和俄罗斯等经验事实受到重视之后，

才将分权理论与分权下的激励条件、地方政府行为与经济增

长等问题联系起来，形成了第二代财政分权理论的基本文献

（Oates，2005；Weingast，2006）。Jin、Qian和Weingast（1999）在

税收。我国目前有五级政府，对彻底的分级财政和分　

税制而言，就需要有五级财政和五级税收，显然，五　

级税收是过于繁琐、成本过高和不太现实的。从管理　

学的基本原理来看，层级过多会导致管理半径狭窄、　

管理成本较高、办事效率较低，而且也增加了明晰划　

分各级政府问财权和事权的难度。　

９０　００％　８０．００％　７０　００％　６０　００％　５０．００％　４０　００％　３０．００％　２０．００％　１０．００％　０　Ｏ０％　

＋中央财政收入占全　总财政收入的比重＋地方财政收入占争国总财政收入的比重　：：！！墨　坚三兰皇竺望璺　坚茎　堕些垩兰兰　堕兰　竺里璺　兰　塑　蔓　图１　分税制改革前后中央、地方财政收支情况比较　

（二）地方政府对转移支４，－１－的依赖加大。　

在不彻底的财政分权体制下，政府间转移支付制　

度成为保证地方财政顺利运行和平衡地区间财政收入　

能力和社会保障水平的重要途径。从目前的情况看，　

中央对省级的转移支付基本能满足省级政府的支出需　

求，但省级对市、县、乡的转移支付不足。而且，无　

论是中央对省级还是省级对下级地方政府的转移支　

付，都没有规范的标准，导致各级政府间讨价还价、“跑　

‘部’钱进”现象严重。　

（三）地方政府具有土地资源出让收入最大化倾向。　

１９９４年分税制改革后，一方面在税收分享上，　

地方政府取得的税收收入比重降低了，另一方面，中　

央又把更多的事权层层下放给地方政府，造成地方政　

府财政支出比重过大，财政自给率大幅下降。上级政　

府对下级政府的转移支付不确定，使得地方政府难以　

支付城市基础设施、公用事业等建设所需经费，地方　

政府财政只有向预算外发展，形成了“吃饭靠财政，　

建设靠土地”现象。这种现象是在现行财政体制下，　

地方政府为追求政绩、寻求快速城市化的产物，但客　

观上造成了中央政府对房地产市场的调控措施难以顺　

利传导到各级地方政府。土地的产权属于国家所有，　

土地出让金实际上是７０年的土地租金总和，具有跨　代际借贷资金的性质，当届政府通过转让土地把后几