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2009.2（中）Legal Sys t em A nd Soc i et y 试析人大代表强制措施制度及其立法完善丁玉明摘要对人大代表采取强制措施制度是司法实践中一个热点和难点问题。
由于对人大代表采取强制措施审查许可制度立法宗旨的曲解，以及对审查许可程序性质的错误认识，加之此项法律制度本身的缺陷，导致司法实践中审查许可制度执行时的混乱局面。
本文对此进行了初步的审视与分析，并提出了一些修法建议。
关键词人大代表强制措施审查许可制度中图分类号：D920.0文献标识码：A文章编号：1009-0592(2009)02-180-03一、对人大代表强制措施审查许可制度的立法宗旨质疑鉴于人大代表的特殊身份，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第30条规定：无论是公安机关提请人民检察院批准逮捕的，还是人民检察院、人民法院决定逮捕的，遇有县级以上的地方各级人民代表大会代表犯罪需要逮捕的，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。
如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。
对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。
《人民检察院刑事诉讼规则》第79条也规定：担任县级以上人大会代表的犯罪嫌疑人因现行犯被拘留的，人民检察院应当立即向该代表所属的人大主席团或者常委会报告；因为其他情形需要拘留的，人民检察院应当报请该代表所属的人大会主席团或者常委会许可。
上述条文即是对人大代表采取强制措施审查许可制度的基本法律依据。
联系到司法实践中凸现的问题，作者认为很有必要弄清前述条文的立法宗旨。
《人大代表法》第1条明确规定：“为保障全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法履行代表的职权，履行代表的义务，发挥代表作用，根据宪法，制定本法。
谈对人大代表适用刑事强制措施的许可制度Ting Bao was revised on January 6, 20021谈对人大代表适用刑事强制措施的许可制度林新法引言案例简介：2001年6月25日，浙江省某县公安局以涉嫌帮助毁灭证据罪报请该省某市人大许可对身为该市人大代表的犯罪嫌疑人张某提请逮逋，该市人大收到有关资料后，以暂时不能及时召开常委会会议为由“不予受理”。
其后，县公安局根据《浙江省实施〈代表法〉办法》第21条的规定，提出“不予受理”理由缺乏依据，并要求人大召开常委会主任会议，以许可对张某提请逮捕。
经连续3日的交涉，该市人大最终召开了主任会议，但主任会议在审查了公安机关提交的书面资料后，作出了“证据不足，不予许可”的决定，县公安局尽管不服，却也只得中断对张某帮助毁灭证据一案的侦查工作。
这是一个典型的对人大代表适用刑事强制措施许可案例（本文所称人大代表仅指县级以上各级人大代表）。
在这一简单的操作流程中，我们可以发现许多引人深思的程序问题：如主任会议能否作为审查许可的主体，人大是否有权决定“不予受理”和“不予许可”，公安司法机关不服人大决定时应如何救济等等。
由于法律在设定对人大代表适用刑事强制措施许可制度的同时，对如何报请许可和如何审查许可等操作性问题均作了回避，相关的程序特别是人大否决及救济机制的缺如，给实践带来了极大的随意性和混乱，导致了储如前述案例中的许多程序尴尬和困惑，所以若能从理论上对人大代表适用刑事强制措施许可制度加以科学剖析和合理阐述，无疑具有深刻的实践意义。
一、对人大代表适用强制措施的报请许可范围当前，内容涉及刑事强制措施许可制度的法律法规主要有《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）、《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）、《公安机关办理刑事案件规定》（以下简称《规定》）和各省级人大制定的《代表法》实施办法等，由于制定时间上的差距和制定主体上的不同，这些法律法规对于适用强制措施的报请许可范围的规定存在着较大的冲突。
《中华人民共和国全国人大和地方各级人大代表法》
第三十二条县级以上的各级人大代表，非经本级人大主席团许可，在本级人大闭会期间，非经本级人大常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。
如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人大主席团或者人大常务委员会报告。
对县级以上的各级人大代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人大主席团或者人大常务委员会许可。
人大主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人大各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。
乡、民族乡、镇的人大代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人大。
中共中央政法委1996年第18号通知
规定“今后各级公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院依法对有犯罪嫌疑的政协委员采取刑事强制措施前，应向该委员所在的政协党组通报情况；情况紧急的，可同时或事后及时通报，以利于政协党组及时掌握情况，采取相应的配合措施，保证案件的顺利查处。
”。
对人大代表采取限制人身自由措施特殊程序几个问题的思考作者：杨留强来源：《公民与法治》 2017年第14期杨留强为保障人大代表依法履行职责，防止人大代表的人身自由受到非法侵害，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称代表法）第三十二条规定了两种特殊保障程序：一是提请许可程序。
对县级以上人大代表采取限制人身自由的措施，除现行犯被拘留外，应当启动提请许可程序。
二是报告程序。
县级以上人大代表如果因现行犯被拘留，应当启动报告程序；乡镇级人大代表无论被采取什么类型的限制人身自由措施，都应当启动报告程序，不用启动提请许可程序。
在实际操作过程中，该规定存在以下几个方面的问题。
一、启动程序的事由依照代表法规定，只要是对人大代表采取限制人身自由的措施，就需要启动提请许可和报告程序。
限制人身自由的措施，具体包括哪些，并不明确。
2012年10月16日，最高人民检察院通过的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第一百三十二条和第一百四十六条仅规定了对人大代表采取拘留和逮捕措施的提请许可和报告程序。
2012年12月3日，公安部通过的《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十一条至第一百六十三条则规定了对人大代表采取拘传、取保候审、监视居住、拘留、提请批准逮捕的提请许可和报告程序。
代表法第三十二条第一款规定启动提请许可和报告程序的事由是三个：逮捕、刑事审判和拘留。
第二款进一步明确规定包括其他限制人身自由的措施。
“限制人身自由”，应当是在特定时间被特定机关限制在特定区域内，以是否影响人大代表执行职务为判断标准。
从公安部的规定和对“限制人身自由”的理解来看，“其他限制人身自由的措施”，应当包括拘传、取保候审和监视居住。
关于拘留，既包括刑事拘留，也包括行政拘留、司法拘留。
《中华人民共和国出入境管理法》第十二条将属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人作为限制出境的事由。
但“限制人身自由的措施”，应当不包括限制出境。
应规范对代表采取强制措施的许可
盛艳春
【期刊名称】《人大研究》
【年(卷),期】2007(000)006
【摘要】近年来，笔者接触了几起对人大代表采取强制措施的案件，有许可的，也有不许可的，但总是觉得处理得不够规范。
《代表法》规定，司法机关对县级以上人大代表采取强制措施必须经人民代表大会主席团或人大常委会许可。
但由于法律没有对人大行使许可权时的审查内容、程序、许可形式、途径等作出统一而又详尽的规定，因而在实践中地方各级人大及其常委会在行使该项权力时存在较大差异.【总页数】2页(P27-28)
【作者】盛艳春
【作者单位】黑龙江省牡丹江市人大常委会
【正文语种】中文
【中图分类】D6
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明——2019年7月26日在福建省第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议上
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应如何规范许可对代表采取强制措施的审查程序？作者：来源：《浙江人大》2008年第11期根据我国法律规定，对人大代表采取强制措施应经该级人大或其常委会许可，以避免代表因行使职权而受到打击报复。
但具体实践中，在行使许可权的审查程序方面，存在不同做法和不同意见。
杭州市下城区人大常委会经忠伟应规范许可审查的内容、程序和形式笔者以为，为保障人大代表的合法权利，人大依法行使许可权，以及司法机关依法行使职权，大会主席团或常委会是否许可对人大代表采取强制措施，应从审查内容、程序、形式等方面进行规范。
一是规范审查的内容。
人大是否许可采取强制措施，审查的重点不应是罪与非罪，此罪还是彼罪，应是围绕许可对涉嫌代表依司法机关提请采取强制措施，是否存在干扰人大代表正常行使职权，是否存在打击报复，是否妨碍人大会议的正常运行和是否符合法定程序等情形展开。
同时，在不影响或不干扰司法机关独立行使各项权力的基础上，可以兼顾一下实体审查。
二是规范审查的程序。
许可对代表采取强制措施应十分谨慎，应先由掌握代表情况的代表工作机构进行初步审查，认定是否存在打击报复等问题。
通过审查，如果认为符合许可基本条件，则提请主任会议决定，提交常委会例会或临时召开的会议审议。
同时对于司法机关提请要求对代表采取拘留、逮捕措施，进行审判的，在审查期限上进一步作出明确的规定。
三是规范许可的形式。
根据地方组织法规定，司法机关提请人大常委会许可对代表采取强制措施，其实质是法律给司法机关的一项特别授权的议案提请权，不是基于隶属关系的工作请示，而是人大常委会对代表权利的调整和处理，并经过会议审议作出许可或不许可的决定。
因此，公文形式不应是批复和通知，而应是决定。
许可采取强制措施的同时，不能宣布暂时停止执行代表职务，应该视司法机关的案件办理进展情况及结果而定。
司法机关应及时告知人大常委会案件办理情况，再由人大常委会另行用公告的形式宣布其暂时停止执行代表职务或罢免代表职务。
