促进我市采煤沉陷区综合治理的政策思考

促进我市采煤沉陷区综合治理的政策思考
作者：陈波
来源：《财经界·学术版》2013年第12期
摘要：如何科学、合理地对采煤沉陷区进行综合治理是煤炭资源型城市亟待破解的问题，通过对淮南市采煤沉陷区现状的分析，找出治理过程中存在的主要问题，从而提出解决综合治理问题的有关政策建议。

关键词：采煤沉陷区综合治理政策思考
淮南市缘煤而建，因煤而兴，目前是国家大型煤炭基地之一。

近年来，煤炭产业的快速发展，对淮南的经济发展和社会发展起到极大的推动作用。

然而，同时煤矿开采形成大面积沉陷，对环境破坏严重，尤其是采煤沉陷导致地面农田和住房沉陷引发的矛盾长期存在，造成的采煤沉陷区带来的一系列问题也一直困扰着淮南市经济社会发展。

一、淮南市采煤沉陷区总体情况
（一）采煤沉陷区受损情况
淮南市沉陷区分布于淮南市一县五区，涉及27个乡镇。

沉陷区面积约191平方公里，占全市面积的7.36%，涉及居民约31.1万人，占全市总人口的12.8%。

据统计，截止2011年底，减产、绝产耕地15万亩，受损县级以上道路51.7公里，河流663公顷，桥梁1110座，电力及通讯线路252.2公里。

按照每年新增沉陷区约2万亩计算，预计沉陷面积最终达到682.8平方公里，占全市面积的26.4%，涉及人口约61.1万人，占现全市人口的25.1%。

（二）综合治理取得的成效
近年以来，淮南市一直把综合治理工作当做一个最大的民生问题，实施集中式搬迁、发展式安置、开发式治理。

以集中式搬迁解居无定所之忧，使人口向城镇集中，以人口的集中带来物的聚集和经济发展，推动沉陷区城镇化进程；以发展式安置除就业无门之虑，在集中安置点附近建设工业园区，给予失地农民创业优惠、免费技能培训等政策，促进就业，带动失地农民致富增收；以开发式治理破后续发展之难。

1、集中式搬迁，解沉陷区居民安居之忧
一是完善体系，初步形成了采煤沉陷区综合治理工作规划、资金保障、建设推进和维护稳定等机制；二是统筹规划，推动了沉陷区新农村建设、城镇化进程和矿区和谐发展；三是试点引导，为搬迁安置工作和沉陷区的新农村建设积累了经验；四是督查落实，将搬迁工程建设列入市级民生工程和市“双十”工程，统一调度，扎实推进。

2、发展式安置，除沉陷区居民就业之虑
一是政策引导。

出台促进就业援助行动和奖励扶持政策，对沉陷区失地农民开展技能培训，对综合治理效果明显、收益良好的项目，给予奖励扶持；二是资金投入。

近年来市财政投入资金10.2亿元，带动社会资金11.5亿元，参与沉陷区综合治理；三是配建园区。

在集中安置区建立工业园和农民工创业园，为失地农民提供就业岗位3000个。

3、开发式治理，破沉陷区后续发展之难
一是形成了把环境修复同资源枯竭矿井土地盘活相结合的“泉大模式”；二是探索了把环境修复同农业产业结构调整相结合的“后湖模式”；三是创新了把环境修复同发展三产相结合的“鑫森模式”等。

投入环境治理资金21亿元，修复沉陷区面积22平方公里，收益居民60余万人。

二、目前仍然存在的问题
（一）沉陷土地“以租代征”，失地农民利益没有保障
全市现有未征沉陷地约15万亩，煤矿企业均未办理征用手续，也未支付群众土地补偿费，仅采取“以租代征”方式，每年支付青苗费，群众未享受失地农民待遇。

随着沉陷区面积逐年增加，企业支付群众的青苗费不断递增。

目前涉及两家采煤企业支付青苗费每年已超过2亿元，如果企业效益滑坡，煤矿企业不能及时支付农民青苗费，势必引发重大社会问题，存在重大安全隐患。

（二）安置补偿标准低，安置工作难度大
一是人均补偿房屋面积低。

经抽样测算，全市采煤沉陷区农村居民人均房屋面积42.5㎡，淮南市2011年统计公报农村居民人均住房面积37㎡，而目前补偿人均面积28㎡，加上调节系数7㎡，实际补偿人均总面积为35㎡，比抽样调查数据少7.5㎡，比统计公报数据少2㎡。

二是单位面积补偿标准低。

2011年7月以来新签按人口补偿协议的建房补偿标准为650元∕㎡，而招标均价为850元∕㎡，新形成的建房资金缺口问题无法解决。

三是建筑节能建设成本未列入补偿项目。

外墙保温等建筑节能施工属国家强制规范，对于节能建材的使用，群众不愿意承担增加费用，采煤企业在安置补偿时也未列入，地矿双方协调难度大。

四是旧村庄场站补偿难。

由于历史遗留问题多、时间跨度大、涉及行业广泛和部分特殊类型场站补偿没有具体参考标准，加之个别场站主期望值过高，企业和场站业主难于达成一致。

（三）采煤沉陷区综合治理难度大
由于淮南煤田具有煤层多、厚度大等特点和现代化开采技术的应用，造成淮南沉陷区沉陷面积大、速度快、形成稳沉区时间长，采煤沉陷区综合治理工作难度大，在沉陷区环境治理和生态修复项目的申报上往往受到土地复垦率、稳沉状况等制约。

（四）沉陷区维稳工作压力增加
截止2010年10月底，我市采煤塌陷区面积约173.73平方公里，其中耕地约占80%，塌陷区受损居民31.1万人，近10万劳动力无地可耕。

预计到2020年，全市塌陷区总面积将达到55.362万亩，塌陷区受损居民达60万人，失地劳动力达20多万人。

由于缺乏就业和社会保障资金和优惠政策，导致失地农民就业压力大。

沉陷区群众没有享受到煤炭开采带来的收益，且补偿没达到正常标准，致使其心理极不平衡，影响沉陷区社会稳定。

三、促进采煤沉陷区治理的政策思考
加强采煤沉陷区治理，不仅符合增强有效利用土地资源的国情，而且可以促进社会经济的可持续发展，加快社会主义新农村建设，对于构建社会主义和谐社会有着非常重要的意义。

针对现有存在的问题，从有关政策上予以解决。

（一）健全法律法规，做到有法可依
淮南市是经国务院批准的较大城市之一，拥有地方立法权，建议尽快出台《淮南市采煤沉陷区综合治理条例》，明确各方权力、义务，强化“谁损毁、谁治理”的责任，理顺因隶属关系、体制等因素造成的监管不利，赋予地方政府更大的权力。

（二）建立可持续发展准备金制度
建立可持续发展准备金制度是可持续发展长效机制的核心内容，是解决采煤沉陷区问题的关键，是资源型城市可持续发展的制度保障。

推广山西省吨煤税前提取资金的做法，尽快出台《资源型城市可持续发展准备金管理办法》。

设立可持续发展准备金专户，严格资金管理，专项用于解决已经形成沉陷地区的遗留问题，实施沉陷区环境治理与生态修复，发展接续替代产业，恢复当地经济生产。

（三）建立资源和生态补偿机制
加大稳沉区土地复垦、整理力度，单列沉陷区居民搬迁用地指标计划。

全额返还探矿权、采矿权价款中央及地方分成部分，合理补偿采煤沉陷造成的生态环境和粮食主产区的破坏，从资源收益中解决居民搬迁安置、社会保障和就业培训等问题。

（四）加大综合治理项目扶持力度
加强沉陷区生态治理和旅游观光项目编制，科学地建立项目库，加快重大项目建设，将城乡一体化建设与生态修复、农业结构调整结合起来，以招商引资、新农村建设、农业综合开发等多方面的项目建设为依托，积极探索政府投资、煤企出资、社会融资等多元化的投入机制，拓宽融资渠道、搭建融资平台，通过市场运作破解资金难题。

（五）健全失地农民生活保障机制
改变目前“以租代征”做法，按照《安徽省建设用地置换暂行办法》等相关规定，由煤炭生产企业对老村庄宅基地和建设用地进行整理，通过土地置换方式置换新村建设用地；对沉陷区村庄搬迁用地指标实行单列，给政策倾斜，据实核减因采煤沉陷影响的耕地保有量及基本农田保护率，保护失地农民的实际利益。

积极促进失地农民就业，鼓励和督促煤炭生产企业为失地农民提供就业机会。

同时，支持各级公共就业服务机构要免费为沉陷区失地农民提供就业咨询、就业培训、职业介绍等服务，促进其尽快实现就业。

将失地农民纳入相应保障范围：支持沉陷区失地农民向城镇转移，生活困难、符合城镇居民最低生活保障条件的，纳入城镇居民最低生活保障范围；对仍保留农业户口的失地农民，纳入当地农村社会养老保险、农村合作医疗保险和农村最低生活保障范围，由中央、省级财政提供专项转移补贴。

（六）加强专项资金绩效考评
随着各级财政收入逐年增长，财政对采煤沉陷区综合治理的资金投入逐步加大，需要加强财政资金绩效考评，提高资金使用效益。

一是完善绩效考评制度保障机制。

搭建制度框架，结合工作实际，制定绩效考评工作实施办法、操作规程、内部协调机制、评价项目的实施细则等制度，完善相关配套措施，为绩效考评工作提供制度保障。

二是建立绩效考评结果应用机制。

运用考评结果来突出财政政策导向，以绩效为核心确定财政支持手段、资金投向和数量，将绩效考评结果作为项目安排的重要依据。