我国存款保险制度法律研究
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1 我国存款保险制度法律研究
1933年美国就建立了存款保险制度，发展至今，美国已拥有成熟的存款保险制度体系，帮助其顺利渡过一次次金融危机，维护了国内金融稳定。经过多年的发展，存款保险制度已经被国际社会公认为保护金融安全与稳定的重要保障。我国存款保险制度发展至今已有五年时间，然而从实践发展及对比域外制度设计、执行方面的有益经验做法后，仍有很多待完善的地方。
一、美国存款保险制度的研究及启示
（一）美国存款保险制度的主要规定
1.存款保险机构的角色定位
美国由联邦存款保险公司（以下简称FDIC）评估申请加入联邦存款保险体系的金融机构，向美国破产的金融机构进行赔付，同时兼具宏观审慎职能、监管职能，有权对问题金融机构的早期风险进行防范与处置。美国法律赋予了FDIC独立的法律地位，在风险处置中处于核心地位。
2.存款保险机构的风险处置手段及启动标准
法律赋予了FDIC对系统性重要机构和非银行机构的特别检查权，可以对问题银行采取补充资本、控制资产和业务扩张、控制重大交易授信等纠正措施和市场化的介入手段，对金融机构风险进行早期干预。通过资本充足率、资产质量、流动性、盈利能力和市场风险敏感度等因素进行综合评级。综合评级共分为五级，综合评级为三级至五级的，均为FDIC重点监测对象，可以对其采取相应措施。对于资本充足率低于2%的银行，FDIC可以在90天 2 内强制接管。对问题银行按照“成本最小化”、“遵循市场处理原则”，采取收购与承接、过桥银行、清算及存款偿付、持续性经营救助等处置措施，灵活设置损失分担方案。
3.存款保险机构的承保范围
FDIC最初的承保范围仅限于联邦重要金融机构，在面对08年的金融危机后，颁布了《多德——弗兰克法案》，将FDIC处置权扩展至包括信托公司在内的所有系统非重要金融机构，全面扩大了其承保的范围。除了美国银行在国外的分支机构外，承保对象包括国内的银行及其分支机构，国外银行在美国的分支机构和附属机构。同时设定了存款保险的紧急援助制度，可以向财政部紧急借款，保证存款保险基金充足，并且存款保险偿付额度也随时间在调整增加，最大限度的保护存款人的利益。
4．完备的金融机构退出机制
美国建立了一套以《联邦存款保险条例》等为核心的金融机构风险处置法律体系，设置了清晰的金融机构风险处置原则、方式、流程等。尤其是设计了清晰的风险处置触发标准，丰富多样的处置措施，所以能在2008年金融危机中快速处置了一批中小银行，平稳度过了金融危机。
（二）美国存款保险制度对我国的启示
1．充分发挥早期纠正职能，处置措施多样
美国对金融机构设置了清晰的综合评级标准，风险等级不同所采取的措施也不同，按照风险等级可以进行早期干预，尽早发现金融机构风险，充分发挥FDIC的早期纠正职能。同时针对金融机构的风险设置了多样化的救助措施，有利于快速处理金融风险， 3 遏制金融风险外溢，维护金融稳定。
2．赋予FDIC独立的法律地位
FDIC是联邦政府的组成部门，在法律上明确了其独立的法律地位，其具有监管、处置职能，全面负责金融机构的退出。FDIC的承保对象比我国广泛，承保的数额也随着时间的推移不断进行提高，广泛的保护储户的利益。
3．建立配套的问题银行退出机制
通过一系列法案，建立完整的金融机构有序退出机制。对金融机构有序退出进行了全面的制度设计，明确问题金融机构的处置原则、处置方式、处置措施、处置流程。尤其清晰界定了处置启动条件，避免过早进行干预，影响金融机构的经营，对市场造成过度干预；同时也避免了过晚干预，错过了最佳处置时机。
4．设立存款保险基金紧急援助制度
美国设置了存款保险基金的紧急援助制度，通过向联邦政府借款避免FDIC因存款不足而无法充分保护存款人的损失。可见充足的存款保险基金来源是充分发挥存款保险制度优势的前提条件，维护金融稳定与秩序的重要保障。
二、我国存款保险制度实施存在的问题
(一)存款保险机构的法律地位不明确
《条例》颁布之初，由中国人民银行设置专门账户管理存款保险基金。2019年5月24日，中国人民银行作为唯一出资人设立了存款保险基金管理有限责任公司，负责依法管理存款保险有关资产，进行投资、处置资产、办理存保业务、资产评估、国家有关部门批准的其他业务等。《条例》第七条规定了存款保险基金管理 4 机构的职责，赋予了其早期纠正的职能与风险处置职责。但《银行业监督管理法》《商业银行法》《企业破产法》等相关法律中，赋予了监管部门对银行业金融机构接管、促成机构重组、撤销的权力。存款保险基金管理机构与银保监会的监管地位与职责划分并不清晰，制约其风险处置职能的发挥。
（二）存款保险机构风险处置职责可操作性不强
《条例》第七条赋予了存款基金管理机构采取风险处置措施的职责，但是在何种情形下可以进行风险处置、处置措施选择的程序和标准等并未详细规定，缺乏可操作性。《条例》第十七条规定了存款保险基金管理机构具有建议金融监管机构接管、重组或撤销的权力，实质上只赋予存款保险基金管理机构“建议权”，金融监管机构可以根据具体情况采纳或不采纳存款保险基金管理机构的建议。所以在实践中，存款保险管理机构风险处置的职能作用发挥有限，对金融机构的处置仍为“一事一议”，金融机构风险处置的市场化、法治化程度低。
（三）存款保险基金管理机构早期纠正职能未充分发挥
虽然《条例》第七条第六款、第十六条、第二十一条规定了存款保险机构早期纠正职能及相关措施。但是法条规定过于原则化，可操作性差。一是《条例》未清晰界定早期纠正的触发标准与启动条件。如《条例》中规定投保机构的资本充足率“大幅度下降”可采取相应的措施，但是“大幅度下降”的标准未在《条例》中给予清晰的量化，这在实践中很难精准界定采取早期纠正措施的时间，容易错过最佳时机。而且在早期纠正的触发标准未清晰明确的情况下，各地采取早期纠正的时间与措施并不一样， 5 自由裁量性大，无法完全避免“监管宽容”。二是在《条例》十五条、十六条等对早期纠正措施进行了规定，存款保险基金管理机构可对投保机构采取提高适用费率、收取滞纳金以及对违规操作的主管人员和直接责任人员进行公示等措施。这些早期纠正措施种类较为单一，力度较轻，与投保机构的违规操作相比，并不能真正对投保机构及其负责人起到震慑作用。因存款保险基金管理机构缺乏更有力的监管手段，从而也制约了早期干预职能的有效发挥。
（四）存款保险基金紧急援助制度缺失
《条例》第六条规定了存款保险基金的资金来源主要包括保费、清算财产、保险基金的收益、其他合法收入等，但未规定将政府拨款等资金作为特定情况下的资金来源。我国存款保险基金起步较晚，积累有限，根据最新数据显示，截至2018年12月31日，存款保险基金专户余额821.2亿元。一旦需要大规模存款保险基金救助时，当前的存款保险基金将不足以实施救助，没有紧急援助的制度和资金安排，会影响对金融风险的应对处置。
三、我国存款保险制度的完善建议
（一）制定《存款保险法》，明确存款保险基金管理机构法律地位与职责划分
在立法层面加大顶层设计，推动修改相关配套金融法律法规，为依法监管、依法处置建立全方位的法律保障体系。建议把散见在其他法律中的风险处置条款集中整合，在适当时机推出《存款保险法》，提高立法层级，构建法治化的金融机构风险处置法律体系。 6 建议在立法中明确存款保险基金管理机构的法律地位，明确其权力定位，提升其监管地位。新设立的存款基金公司，其本身为央行全资设立的有限责任公司，负责运营管理存款保险基金，其在运行中受《公司法》等管理；而在《条例》中赋予了存款保险基金管理机构早期纠正职能与一定的监管权，这本身为“行政职权”。所以建议在修改《条例》时，从法律上直接明确存款保险基金管理机构的性质，确定其金融监管机构的法律地位。充分发挥其评级、核查与评估等手段的作用，掌握投保机构的运营情况，通过与金融监管机构及部门建立的信息共享机制，对投保机构进行风险监测，充分发挥其早期纠正职能，及时采取风险处置措施，实施多样化的监管措施。
其次需要在立法中进一步明确存款基金保险管理机构与金融监管当局在监管与风险处置中的职责划分，明确权力边界。例如：银保监会与存款保险基金管理机构均具备早期纠正职能，所以应明确区分各自独立行使的权力与共同均可行使的权力边界，监管分别有侧重。这样能避免职能上的重叠与空白，各金融监管机构均能有效参与到金融机构风险处置各阶段并发挥其独特的作用。
（二）明确存款保险机构职能定位，细化风险处置权力
存款保险机构要充分发挥其职能，需要明确其职能定位，明确存款保险机构可以作为接管机构、行使清算职能的具体情形，增加存款保险机构发挥早期纠正职能及风险处置的可操作性。一是进一步明晰早期纠正职能与风险处置程序的衔接规定，明确金融机构早期纠正时限，如未能按照时限达到监管要求，则进入处置程序。二是丰富金融机构退出中的处置措施，借鉴美国等国家 7 的经验，在处置措施中增加“过桥银行”等风险处置工具，细化处置措施的应用规定，强化风险处置的专业性。三是规范处置程序，全面细化处置计划制定、处置措施应用、损失分担、清算退出等规定，提高处置的专业性和效率，为有序处置金融风险提供法律上的依据。
（三）明确早期纠正职能的触发标准，完善相关措施
一个行之有效的存款保险制度，不仅仅是做好事后赔付更应该做好事前的监管工作，充分发挥早期纠正职能，明确早期纠正职能的触发标准。资本充足率能有效评价金融机构的稳健性，因此可以借鉴美国等国际上的经验，在立法中明确以资本充足率、央行评级为参考，详细划分不同等级风险的触发标准。以利于存款保险基金管理机构及时根据金融机构风险等级标准对问题金融机构进行及时校正，保证时效性。并且对资本充足率低、央行评级低的金融机构加大监管力度，合理开展监管频次，积极发挥早期纠正职能的风险管控及纠正作用。
丰富早期纠正职能的措施。例如在存款保险基金管理机构原有早期纠正措施基础上增加“限制分配红利或实施激励、限制股权投资或回购资本工具、限制资本性支出、停办高风险资产业务、限制增设新机构或开办新业务”等措施，增加对银行高管等处罚措施，以促进存款保险基金管理机构的早期纠正职能够得到有效发挥，使得早期干预效果更佳。
（四）确立存款保险基金紧急援助机制
建议设计存款保险基金紧急救助制度，设置相应的程序与条件：在出现临时性短缺，可由中国人民银行给予特别融资，并经 8 过国务院批准后执行；出现严重短缺时，存款保险基金管理机构可以向财政部门申请资金，国务院可以批准财政部门划拨补充资金，给予存款保险基金制度应对大规模金融机构破产或单个体量很大金融机构破产的保障，防止出现存款保险基金不足以进行赔付的情况，及时有效化解金融风险，维护金融市场的稳定。
