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作者简介：艾子校’
!&(!%)，男，福建师范大学公共管理学院
"##*级研究生，主要研究方向为行政管理学。官僚制：中国行政现代化的陷阱
+
艾子校
’福建师范大学公共管理学院，福建福州
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摘要：依据韦伯的“
官僚模型”
建构的传统政府，受到市场化的经济改革浪潮的强烈冲击，从
-#年代末起，西
方各主要国家兴起了一场声势浩大的行政改革运动，并一直持续至今。面对这一全球化的运动，处于社会转型
时期的中国行政改革应作何回应
+在对官僚制进行梳理和剖析的基础上，并对中国自身传统与现状的深层体
认之后，该文认为建构与完善现代官僚制是实现中国行政现代化的有效途径之一。
关键词：官僚制；行政现代化；建构与超越
中图分类号：
.#*,文献标识码：
/文章编号：
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"#世纪中期的新科技革命，带来社会经济的飞速
发展，与新科技革命相伴生的是社会改革的潮流。社
会改革的主旋律，在经济领域表现为市场化的经济改革；
在政治领域则表现为政府行政的改革或称行政现代化。
行政改革的潮流始于上世纪
-#年代末，传统官僚体制运
作下的西方各国政府越来越显得力不从心，一方面既无
力自身机构急剧膨胀、财政开支日益加大的困境；另一方
面其供给能力的软弱又无法满足公共需求的不断增强。
于是，迫于政府机构内部的迫切要求和公众舆论的外部
压力，加上私营企业革新成就的示范效应，西方各国政府
纷纷掀起以市场化为导向的行政改革浪潮，其中规模较
大的改革包括英国的续阶方案、美国的重塑政府、加拿
大的公共服务两千计划、新西兰的财政与人事改革和
澳大利亚的财政管理改进计划，等等。
在以西方文明为中心的现代文明中，中国只能算
是一个“
边缘国家”
2!3。边缘国家容易犯的一个通病是，对
中心国家盲目崇拜，以致于模仿照搬。中国新一轮的政府
改革在西方行政改革的浪潮中无疑受到极大的影响，从
表面上看：无论时间上还是内容上，如职能调整、机构精
简、权力下放、人员分流和层级压缩等，中国当前的行政
改革与发达国家提出的变革计划，都存在着某种相似性，
但是一国政府面临的国情与特定任务构成行政改革的土
壤，任何政策、措施与操作都是在这片土壤上结出的果
实。就官僚制而言，西方发达国家提出的改造、置换甚
至彻底摒弃的观念，能否在理论上立足，又能否成为中
国改革的先导，确需我们审慎和深刻地反思。一
官僚制’
4567859689:)，又称科层制，实际上是一种
官僚体系，官僚制是基于“
烟囱工业时代”
政治、经济和
社会条件所形成的一种组织体制，这一重大的社会发
明和创造在产业革命时期产生过巨大的作用。德国社
会学家和组织学家马克斯・韦伯从理论上对这种组织
的形成进行了系统的总结。
韦伯的官僚制是建立在整个社会“
理性化”
’
;8<=>?8@=A8<=>?)理论上的。他认为，人类社会的发展就
是由神秘阶段不断演化到理性阶段的过程，人类的希
望正在于理性化。为此，他首先研究了权力的三种形
态及官僚制存在的基础。
韦伯认为，任何组织都必须有某种形式的权力作
基础。合适的权力能消除混乱，带来秩序，没有适当权
力的组织则无法实现组织目标。历史上曾被社会接受
过的权力可以分三种，围绕不同的权力类型便形成了
不同的组织形式。第一种权力是“
传统权力”
’
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础，相信传统因源远流长而神圣不可侵犯，相信拥有权
力者按照传统实施统治具有合法性’
E7F=<=G89:)。第二
种权力是“
超凡权力”
’
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人超凡能力、英雄主义精神、典范品格的崇拜、迷信为
基础。第三种权力则是“
合理合法的权力”
’
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础，相信政策、规章必须合乎法律，以及拥有权威的人"##,年第
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0(期)J>K""##,
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!"——在法律规则下有发布命令的权力。在这种统治形式
中，人们服从领导者的命令是出于对组织规则和法律
的信守，法律与规则代表一种大家都遵守的普遍秩
序。因此，领导者与被领导者之间在法律地位上是平
等的，各自都要受到组织规则的约束。
韦伯基于合理性法律的基础之上确定了现代官僚
制体系的六项原则：
!#固定和法定的管辖范围的原
则，一般是根据各种规定———即根据法律或行政规章
———发号施令；
$#公职等级制和权力等级化的原则，
这体现为一种上级与下级之间稳定有序的制度，在这
种制度下，较低职位受到较高职位的监督；
"#现代公
职管理建立在保存书面文件%“
档案”
&的基础之上；
’#公
职管理，至少是所有专门的公职管理，通常以全面而专门
的训练为先决条件；
(#当公职发展到完善程度时，官方
活动要求官员完全发挥工作能力；
)#公职管理遵循一般
性的规定，它们或多或少是稳定的、全面的，并且是可以
学习的。*
$+因此，官僚制这一组织形式举起的是理性与逻
辑的大旗，否定的是个人专制、主观臆断、感情用事；主张
的是有理性与预见性，而不是非理性的情感；要求服从的
是“
非个人的制度”
，而不是个人关系；欣赏的是技术专
长，而不是一时聪明。韦伯坚信，“
推进官僚制的决定性理
由一直是超过其它组织形式的纯技术优越性……精确、
速度、细节分明……减少摩擦，降低人和物的成本，在严
格的官僚制治理中这一切都提高到最佳点。”
*
"+
的确，在整个
$,世纪中，韦伯的官僚制理论可能
是影响最大的理论之一，如果就其对社会实践的影响
来说，再也没有一种理论像官僚制理论那样得到了广
泛的应用。但是，它的成就也不足以掩盖它的矛盾和弊
端，正因为如此，“
摒弃官僚制”
或“
再造政府”
在
$,世纪
-,年代以后成为西方行政改革浪潮中很强劲的呼声。
改革的矛头对准官僚制似乎是理所当然的，因为
从组织环境来看，政府组织的“
内环境”
与“
外环境”
均
发生了急剧的、复杂的和不可预料的变化：其一，官僚
制所倡扬的理性化与制度化漠视组织成员的人性、自
由、创新及作为非正式组织的感情交流，而这些因素在
后工业的社会愈益受到人们的重视；其二，科学技术特
别是信息技术的高速发展使得经济和社会的节奏加
快，照章办事、循规蹈矩地履行职能已无法适应越来越
普遍的社会动态因素对政府的职能要求；其三，经济与
政治的联系日益紧密，全球一体化的趋势不断加强，对
变革具有被动接受之特性的官僚制承受着来自国内外
各个向度的影响、压力与挑战，第一反应常常是天然的
抗拒；其四，官僚制的组织建构与新时代的价值观———
建立在主体交往、文化多元与公共哲学基础上的交往
实践观格格不入。因此沃伦・本尼斯认为官僚制在
“
内适应”
与“
外适应”
上均出现了当代困境。*’+
官僚制走向末日了吗
.难道真如本尼斯在他的《
官僚
制的灭亡即将到来》
一书中所宣称的那样：“
从
),年代算
起的
$,—
(,年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬
队伍”
.我们认为这样的观点是需要进一步的考量。
理解现代官僚制最为重要的切入点是组织文化，
即“
官僚制精神”
：
!#契约任命即自由选择，是现代的
官僚体制的本质；*
(+%
/$’0&
$#形式主义的非人格化的统治：没有憎恨和激情，因此也没有“
爱”
和“
狂热”
，处于
一般的义务概念的压力下，“
不因人而异”
，形式上对
“
人人”
都一样；*
(+%
/$(,&
"#可预计的规则，这对于现代官
僚体制来说，也具有真正决定性意义。*
)+如果从“
官僚
制精神”
来看西方各国的行政改革，官僚制末日论显然
言过其实。对契约、形式、规则的重视是西方理性主义
一以贯之的传统，早已成为构筑社会生活的平台，行政
改革不可避免地要在这一平台上展开。
官僚制作为人类社会自工业革命以来占绝对统治
地位的一种组织形式，有其产生、存在、发展的客观条
件。由于这些条件的存在，官僚制才得以孕生。对于官
僚制形成、发展的经济和社会方面的前提条件，韦伯曾
作过明确的阐释。概括地说，这些条件主要有：
!#商品
经济的发展；
$#行政管理任务在数量上和质量上的扩
张；
"#官僚制具有其它行政管理方式无可比拟的技术
优势。就当代世界的客观情况来看，上述官僚制形成、
发展的前提条件并没有发生根本的变化。而且由于经
济社会发展和人类文明的进步，国家被要求承担起调
控经济运行以促进国民经济健康发展、确保社会公平
以增进人民福利等等许多的职责，国家职能由此而大
大扩展。随着国家职能从“
守夜人国家”
、“
警察国家”
向“
福利国家”
的转变，国家行政管理的任务无论在量
上还是在质上都空前扩展，这必然对官僚制行政管理
提出更高的要求。也就是说，当代经济社会发展并没
有造就全面取代官僚制的历史条件，官僚制在总体上
仍然是适应经济社会发展需要的。也正因为如此，尽
管西方发达国家对官僚制的批评不绝于耳、声势浩大，
但官僚行政依然在西方公共行政中占主导地位，显示
出官僚行政仍然有着顽强的生命力。
对官僚制的批评往往易于滑入对官僚主义的批
判。在官僚主义的问题上邓小平同志有着科学的概
括，他指出官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现
象。我们现在的官僚主义现象，除了同历史的官僚主
义有共同点之外，还有自己的特点，既不同于旧中国的
官僚主义*
0+，也不同于资本主义国家中的官僚主义。它
的特点同我们独特的社会主义集中管理之政治体制直
接相关，也同我国发展中独特的社会结构直接相关。
正是这个原因，我们不能从批判官僚主义出发，直接得
出否定西方官僚制的结论。在直接的意义上，现代官
僚制是克服传统官僚政治许多重大弊端的有效制度，
例如我国行政体制中长期存在的家长制作风，甚至下
级对上级的人身依附关系、领导干部的终身制、政治特
权等封建主义残余影响。
二
$,世纪
-,年代以来，中国政府进行了四次行政
改革，作为“
后发”
国家在改革中借鉴“
先发”
国家的经
验当然无可厚非，但是，面对各种纷繁复杂的思潮、理
论、模式的涌入，在西方因循历史而形成的清晰的演进
过程在中国很快迷失，许多理论模式陷入“
淮桔成枳”
的尴尬境地。因此理论上更为重要的恰恰不是西方最
新成果的引进，而是对自身传统与现状的深层体认。
社会的发展具有连续性，因此，在特定的国家，社行政学理论
