公共管理
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公共管理导论 第一章 公共管理概述
1、涵义：公共管理就是以政府为代表的公共部门，整合社会的各种力量和资源，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法来治理国家和社会公共事务，提供公共服务，从而有效实现公共利益的活动。
2、特点：○1、公共管理主体：政府和其他公共部门
○2、公共管理的客体: 一是社会公共事物；二是公共权力的分配和运行机制。
○3、公共管理的手段多样化：在并不改变公共部门公共性的前提下，将私人部门的管理手段运用于公共部门。
○4、注重管理外部环境，强调战略管理，实现由内向外的转变
○5、公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、 效率（Efficiency）、效能
（Effectiveness），公平（Equality）
○6、 公共管理理论与政府改革的实践紧密结合
3、公共管理与私部门管理的区别
1、管理的主体不同。私人管理的主体是私人部门，公共管理的主体是公共部门。
2、管理的对象不同。私人管理的对象主要是其私人组织内部事务，
公共管理则不仅针对公共部门，也针对私人部门。
3、管理的目标不同。公共管理是追求公共利益目标，目标多元化，
私人管理主要所示私人利益目标，利益最大化。
4、管理方式不同。私人部门主要是市场化方式 ，公共部门则复杂得多。
5、管理的权力不同。一个是公权力，一个是私权力。
4、公共管理与公共行政（行政管理）的区别
• ①管理主体方面。公共行政的管理主体就是政府，公共管理的管理主体除政府外，还包括非政府公共组织。
• ②管理客体方面。公共管理的客体比公共行政宽泛，它的管理范围既包括了属于政府管理范围内的社会公共事务，还包括了不属于政府公共管理事务的社会公共事务；还有，一些在传统公共行政中难以见到的客体，诸如公共环境、项目执行、绩效评估、公共伦理等，也出现在公共管理的客体中。
• ③管理目标方面。公共行政是一种“内部取向”，公共管理是“外部取向”，公共行政重视机构、过程和程序的管理，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。
•
④管理手段方面。公共行政重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能，公共管理则关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。
⑤管理思想方面。公共行政强调执行规范，强调“政策科学化”；公共管理则将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来，强调“管理市场化”。
5、在实践上，公共管理主要是力图解决3个问题：
第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；
第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；
第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
6、公共管理兴起的时代背景
1、西方国内经济和政治因素
(1) 政府规模庞大和职能膨胀引发公众对政府的不满
(2) 经济因素与财政压力将政府改革提上议事日程
(3) 社会问题和政府治理失灵导致政府合法性危机
2、经济全球化、国际环境的变化
3、科技革命尤其是信息革命
4、以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求.
5、私营部门管理的成效为政府改革提供了压力和示范
6、西方社会科学研究的新成果为公共行政改革奠定了坚实的理论基础。
7、公共管理学的理论基础
欧文·休斯：“传统的公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法。
而新公共管理的理论基础也有两方面，它们分别是经济学理论和工商管理。”
8、工商管理学理论
1、古典学派理论：泰勒为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。
2、行为学派理论
3、决策学派理论
4、系统学派理论
5、新管理主义理论：企业再造理论；虚拟企业；学习型组织
9、经济理论
1、公共选择理论
公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学
2、代理理论
代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。
委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题：
一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。
从政府部门看,政府是受托人即代理人,公众是委托书人。与私人企业相比，公共部门的代理成本（监督成本）更难衡量，且缺乏有效手段来制约代理人行为。
3. 交易费用理论 交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。
10、公共管理的内容：
公共部门的角色与职能；非营利组织管理；公共组织管理；公共部门战略管理；公共政策分析；共部门人力资源管理；公共部门绩效评估；公共财政和预算管理；公共管理伦理；公共管理的新策略
11、公共管理的研究路径
一种是来自于公共政策学院的“政策途径”(The Policy Approach)，简称为“P-途径”；
另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”(The Business Approach)，简称为“B-途径”。
P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：
第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；
第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识
第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。
B途径的公共管理主张师法企业，B途径的公共管理的特征是：
第一，偏爱企业管理的原则；
第二，对公、私部门的差异不作严格区分；
第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；
第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。
12、两种途径又各有所长：
P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话；
B途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。
第二章 公共管理的主体
1、 私人部门 公共部门
个人家庭部门 政府部门
私人企业部门 公共企业
非营利组织
2、公共部门与私人部门的区分标准
1、营利与非营利
私人部门是营利性组织，公共部门是非营利性组织
2、权力的来源
私人部门是一种私权力，公共部门是一种公共权力
公共权力是以公众（国家）名义行使的一种限制性力量
通常由法律确定。
具有拘束力、强制性、优先性
3、财政标准
依靠财政拨款获得经费的组织
是公共组织 3、公共部门与私人部门的本质区别
私人部门的活动依赖于个人资产，所取得的收入属于个人。
公共部门则依赖纳税人的钱为社会目标的实现而行为。
一般说来，在民主政治体制下，政府的干涉行为主要是向选民负责，而私人部门的行为则主要是向投资者负责。
4、政府部门所面对的基本问题是：
第一、生产什么？生产多少？
第二、如何生产？
第三、为谁生产
第四、如何决策？
5、市场经济的基本假设
(1)理性人假设
经济当事人是完全理性的，个人在做出经济决定的时候，总是能够最大限 度地增进自己的福利。
(2) 完全竞争假设
所有的生产资源都为私人所有，即产权明晰
所有交易都在市场上发生，没有任何购买者或销售者能单独操纵价格。
购买者和销售者都可以享有充分的信息；（完全信息假定）
生产者提供的产品都是同质的，商品之间没有任何差别
资源可以充分流动并且可以无任何阻碍地流向任何使用者
交易成本为零
6、市场是只“看不见的手”（由价格机制、供求机制、竞争机制决定）
7、市场失灵 是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。
（1）公共物品供给失灵
公共物品：非竞争性、非排他性；“免费搭车”、“公地的悲剧”
（2） 市场经济的外部性
某个人或企业的经济行为影响了他人或其他企业，却没有为此付出代价或没有获得应有的报酬。
消除外部性的政府对策：外部性的内在化：补贴或收税费.
（3） 信息性失灵
（4） 市场经济中的垄断
（5）市场经济下的收入不平等
（6）市场波动与经济的不稳定性
8、政府一般职能：政治职能、经济职能、社会管理职能、文化管理职能
政府经济职能： 在市场经济体制中，一般被概括为三方面
（一）资源配置
1.公共支出
2.政府税收 (二)收入分配
1.转移支付制度
2.公共事业投资
3.补贴 (三)稳定经济
1.相机抉择的财政
政策
2.自动稳定器
9、政府经济职能
(1) 社会资源配置功能
政府参与资源配置的理由是市场在实现资源配置方面的不完善。
