关于我国农村宅基地使用权流转问题的探析

288 ·2020年07

期 精 品JINGPIN

我国农村宅基地使用权流转的法律问题研究

■郝丽杰

朝阳县自然资源局 辽宁朝阳 122629

摘 要：我国是一个人口大国。我国宅基地使用权设置的初衷在于保障农民的基本生存条件，但是随着社会主义市场经济的高速发展，

宅基地使用权的财产属性显然愈发重要。我国现行法律对于宅基地使用权没有明确的规定，但国家政策中对宅基地使用权流转的限制使得农

村闲置的土地资源配置得很不合理、农民利益需求得不到满足，甚至阻碍了城乡一体化的进程。此外，从现状来看，宅基地使用权立法体系

的缺失间接导致农民私下建立起了一个混乱的宅基地使用权流转地下交易市场，这个处于制度外的市场不仅损害农民利益也损害国家和集体

的利益。因此，基于时代发展的要求，国家先行在试点地区尝试了宅基地使用权的自由流转。在试点地区的尝试过程中，宅基地使用权自由

流转产生的新问题暴露了出来:政府主导色彩浓重、利益分配不均、农村社会保障制度跟不上等。这些都意味宅基地使用权的自由流转仍有

很长的路要走。

关键词：宅基地；使用权；流转；法律问题

引言

近年来，宅基地使用权流转受到越来越多的重视。但是，随着

经济的快速发展，对宅基地使用权流转的限制已经不能适应农村发

展的需要，主要表现在两个方面：（1）城市化进程的加快导致“空

心屋”的出现，造成了土地资源的浪费，与宅基地的设立初衷“居

者有其屋”相违背；（2）宅基地“隐形交易市场”的出现，引发

了一系列的问题和冲突，法律法规的缺失，造成相关当事人的权益

无法得到保障。文章认为，需要对宅基地使用权流转制度进行完善，

建立规范的交易平台，促进宅基地使用权流转市场的发展。

1.宅基地使用权可继承的意义

宅基地使用权是在我国的《物权法》第2条中被作为农民的财

产性权利作出规定并赋予其用益物权属性，在第152条中对宅基地

的占有和使用权进行了规定，但是其收益和处分权受到了限制，因

此有学者称其为不完整的用益物权。我国的《土地管理法》中规定

我国农村宅基地使用权流转研究　◎汤浩　刘旦　摘要：目前，我国宅基地使用权的流转问题已经成为社会各界普遍关注的问题，如何构建我国的宅基地流转制度，对于雏护农　民合法权益、促进经济发展具有重要的意义。本文对此问题进行了探讨和分析。　关键词：新农村建设宅基地欣用权流转　近几年来，随着我国城市规模的不断扩大，人口不断增　加。土地的稀缺性日益严重，土地价值则与日俱增。但与此同　时，现阶段我国农村普遍存在宅基地资源浪费、配置不合理的　问题。据第二次全国农业普查资料显示，２００６年末全国２２１０８　万农户中拥有２处住宅的１４２１万户，占６４％；拥有３处以上　住宅的７７万户，占Ｑ４％。可见，当前，我国农村居民点用地总　量偏大，同时一户多宅的现象比较普遍且有的地方“空心村”　现象较为严重。而农村宅基地流转在提高了土地利用效率和　产出效率，发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平　等方面发挥了巨大作用。因此，只有引入农村宅基地使用权流　转制度，让市场和政府共同参与宅基地的调整，才能最终盘活　宅基地存量、优化土地资源配置，本文拟对宅基地出现的问题　和流转情况作些初步探讨。　一、对宅基地使用权流转问题的争论　．　农村宅基地制度是维系亿万农民基本生存权利的重要制　度，而宅基地使用权的流转是其重要组成部份。因此，对于宅　基地使用权能否流转，在什么范围内流转一直争议较大。　（一）宅基地使用权自由流转说　该观点认为，我国农村宅基地房产权结构为农民对宅基　地享有使用权，对其自建房屋享有所有权，因此应当从增加农　民的融资途径去考虑，肯定宅基地使用权流转的合法效力，让　宅基地使用权与国有土地使用权一样自由流转，包括向农村　集体经济组织以外的主体流转。其理由可归纳如下：　ｌ宅基地使用权作为农村村民所享有的一种财产权，限制　其流转，相当于剥夺了农村村民的房屋所有权。在国有土地使　用权和商品房可以自由转让的今天，如果限制宅基地使用权　的流转，使农村村民无法享受与城镇居民同样的权利，是对农　民的歧视以及对农民利益的损害。　２宅基地使用权自由流转是现实需要。当前，一方面，随着　改革开放的深入，城市化步伐正在加快，人员流动日益频繁，　农民进城的趋势不可阻挡，许多农民因种种原因定居城镇，导　致了大量农村住宅和宅基地的闲置，有些地区甚至出现“空心　村”的现象，为宅基地使用权的流转提供了资源储备。同时，农　民离乡进城，其需要转让或抵押宅基地使用权以筹集更多的　一３０一　资金，这就客观形成了宅基地交易的供方市场。另一方面，许　多城镇居民向往乡村生活，需要在农村购置宅基地，而产生了　需方市场。因此，利益的驱动使宅基地使用权的私下转让或变　相转让等地下交易活动十分活跃，尤其在城乡结合部或经济　较发达的农村表现尤为强烈，客观上形成了宅基地交易的隐　性市场。隐形市场的存在，既导致房地产市场的无序和混乱，　引发社会矛盾的激化，也损害了作为所有权人的集体的利益。　３有利于金融资本顺利进　农村。目前，随着农村产业结　构的调整，越来越多的农村家庭正在转向非农产业的生产，许　多农民家庭在扩大产业规模、调整产业结构时，经常遇到资金　短缺问题，迫切需要金融机构给予信贷支持。但按现有法律规　定，虽然农民拥有的房屋可以抵押，但宅基地却不能作为抵押　物，由于房屋和土地的不可分割性，导致金融机构不单独接受　农民住宅的抵押。这样，一方面限制了金融机构在农村扩大业　务，使农村金融发展缓慢；另一方面也使广大农民缺少了生产　资金融通渠道，影响了农村产业结构的调整，限制了农民收入　的提高。以第二次全国农业普查资料，对２Ｏ０６年末全国２２１０８　万农户、户均１２８平方米估算，２８ｏ亿平方米的房产，按每平方　米３。０元计算，农村房产市场将有８４０００亿元的市场潜力。如　果仅仅按ｌ∞ｋ的抵押贷款比重，就会吸引８４００亿元的贷款　进入农村，为农民所用。若在计算上农村宅基地使用权转让、　出租等，农村宅基地使用权流转所能给农民朋友带来的融资　将是其他融资途径所不能比拟的。如果农民得到了融资的“东　风”，农村经济的迅速发展将会指目可待。　４符合“物尽其用”的物权法立法宗旨。《物权法》中将宅基　地使用权列为用益物权的一种，承认了该种权利的物权属性。　而物权具有价值化趋势，由注重对标的物的现实支配演变为　注重其利用价值，流转以产生价值，成为交易的客体。即：一种　财产再有价值，所有权再明确，如果它是静止的，没有交易流　动起来，那么他就失去了价值。财产只有在交换中，在流通中，　的流转，而是应该为这种流转创造市场条件，并规范这个市场。　５有利于土地资源合理配置，提高经济效率。耕地保护是　农业发展的前提。近年来，随着我国经济的发展，一方面，

２００８年４月　第３０卷第２期　延安大学学报（社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｙａｎａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）　Ａｐｒ，２００８　ＶｏＬ　３０　Ｎｏ．２　

关于我国农村宅基地使用权流转问题的若干思考　陈金田　（集美大学政法学院，福建厦门３６１０２１）　

摘要：在现行的制度安排下，我国农村宅基地基本得不到自由流转，这既不利于农村社会的可持续发展，也不利于社会　主义和谐社会的构建。因此，迫切需要对农村宅基地产权制度进行突破性的改革，在法律上确认农户有权对宅基地进行占　有、使用、收益和处分，有效促进农村宅基地自由流转。　关键词：农村宅基地；自由流转；体制创新　中图分类号：Ｆ３０１文献标识码：Ａ文章编号：１００４－－－９９７５（２００８）０２—０ｏ６４—０５　长期以来，因管理体制的缘故，我国广大农户合　法取得的农村宅基地（以下简称宅基地）得不到自由　流转，由此而引起的种种“并发症”不同程度地影响　了城乡经济社会的统筹发展。本文拟就此问题以及　新形势下我国农村宅基地管理体制的主要改进思路　略作粗浅的归纳和梳理。　一、我国现行的制度安排几乎未为农村宅基地使　用权的自由流转留有余地　１、法律、法规明令禁止流转。在我国，有关宅基　地管理的法律法规不全，迄今尚未这方面的专门民事　法，少量涉及宅基地有关内容的法律条文主要散见于　《民法通则》、《土地管理法》等。因此，对宅基地的分　配、使用、变更等一系列法律关系的调整、规范少不了　地方政策和规范性文件的补缺补漏。而对于宅基地　的自由流转，无论法律法规还是地方政策和规范性文　件均明确予以禁止，如《土地管理法》第６２条规定：　“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面　积，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”、“农村　村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批　准”，《担保法》第３７条也规定宅基地使用权不得抵　押，等等。尤其是对城镇居民购买农民住宅或“小产　权房”行为的禁止，地方政策和规范性文件可谓三令　五申、不容置否，从２Ｏ世纪９Ｏ年代始，国土资源部、　国务院等相关部门就不间断地发布各种规范性文件　重申这一规定。如２００４．年国土资源部的《关于加强　农村宅基地管理的意见》强调“严禁城镇居民在农村　购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造　的住宅发放土地使用证”，等等。　２、宅基地产权制度不健全　宅基地市场制度不　健全。作为不动产资源，土地要素市场化必须通过产　权让渡来实现，其实质就是土地产权的市场化，土地　要素市场交易本质上也即土地产权交易。因此，“只　有建立、健全土地产权制度，才有可能建立、健全土地　市场制度”，¨　土地也才有可能自由流转，反之亦然。　而在我国，法律虽然规定农村土地为集体所有土地，　但其所有者与使用者之间权、责、利模糊不清，集体土　地所有者也未能与国有土地所有者一样拥有所有权　的核心权能——处分权，恰如周其仁所言：现行农村　土地集体所有制“既不是一种共有的、合作的私人产　权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制　但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安　排。”［２　毫无疑问，我国农村集体土地产权制度迄今　仍存在着明显的缺陷，既然如此，属于农村集体土地　组成部分之一的宅基地产权制度也就不可能健全，从　而不可能自由流转。　３、宅基地使用权不具有财产意义，无法流转。我　国农村宅基地使用权既有较强的人身依附属性，又有　浓厚的福利色彩，长时期被视为农村居民最低限度的　生存保障。因而，历来实行单一的行政审批予以配　置，即由符合条件的农户提出申请，经乡镇政府批准、　收稿日期：２Ｏｏ７—０２—２０　作者简介：陈金田（１９６３一），男，福建泉州人，集美大学政法学院副教授。

我国农村宅基地使用权流转问题的法律思考

目前我国现实中农村宅基地使用权流转现象普遍存在，而目前农村宅基地使用权流转中存在着诸如审批管理不严、交易纠纷不断等问题，增加了依法管理的难度。本文通过对农村宅基地使用权流转的原因及存在问题进行分析，提出解决对策，以期对完善我国农村宅基地使用权流转有所裨益。

关键词：宅基地使用权 流转 问题 对策

目前我国农村宅基地使用权流转的成因分析

（一）受经济利益驱动的影响

随着社会经济的快速发展和城市化进程的大力推进，农村的耕地逐步减少，加之农民的收益甚微和我国目前农民社会保障制度不健全情况下，许多农民将自己住房的一部分用来出租获取租金。农民通过宅基地流转的方式为有效利用农村的闲置土地，发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平发挥重要的作用。

（二）受农民进城发展需要的影响

改革开放30年来，随着大量农民进城务工的影响，我国的城市化进程发展迅速，而城市各方面的优越条件使得进城农民大多不愿再回到农村，而想在城市发展并定居，然而城市的高额房价却是其存留产生的最大障碍，于是想在城市定居的农民就把闲置在农村的房屋及土地出售或转让来缓解进城发展所需的资金困难。

（三）受城市退休人员休闲养老需求的影响

很多市民厌烦了喧闹的城市生活在其退休以后则向往农村的田园风光。在退休后城市居民想在农村购买一套住宅用作休假和养老。在这种情况下买卖双方形成了利益互补，达成买卖宅基地使用权的协议。

目前我国农村宅基地使用权流转中存在的问题

（一）法律法规不完善且有关规定滞后

一是关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。