我国粮食供求结构新变化与改革方向

我国粮食供求结构新变化与改革方向作者：汪希成吴昊来源：《社会科学研究》2016年第04期〔摘要〕近年来，我国粮食供求结构发生了重大变化，粮食紧张平衡的特征依然明显，结构性矛盾十分突出；稻谷、小麦、玉米、大豆四大主粮已全面转为净进口且数量逐年增加；粮食库存量持续攀升，库容压力加大，主要粮食品种的库存比例与消费比例不协调。

面对我国粮食供求结构的新变化，“稳产能、调结构、去库存、降成本”是当前粮食供给侧结构性改革的主要方向。

〔关键词〕粮食供求；粮食安全；粮食供给侧结构性改革〔中图分类号〕F30711〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0130-06〔基金项目〕四川省社会科学重点研究基地中国粮食安全政策研究中心支持项目（SC15E093）；西南财经大学“中央高校基本科研业务费专项资金”项目（JBK160964）〔作者简介〕汪希成，西南财经大学中国西部经济研究中心教授，博士；吴昊，西南财经大学中国西部经济研究中心博士研究生，四川成都610074。

引言作为世界上人口最多的国家，我国的粮食安全问题一直受到国内外高度关注。

〔1〕改革开放以来，在人口不断增长的情况下，我国粮食供求总量保持了基本平衡。

但是，随着人们生活水平的提高和食物消费倾向的改变，我国的粮食供求关系发生了显著变化，总量问题对粮食供求平衡的影响已经明显减弱，而结构问题对粮食供求平衡的影响显著增强。

〔2〕近年来，在一系列惠农政策的刺激下，我国的粮食产量连年增加，2015年达到621435万吨的历史最高水平。

但与此同时，由于我国粮食缺乏价格优势，导致粮食进口量、库存量持续增加，“三量齐增”暴露出我国粮食供求的结构性矛盾与政策缺陷。

长期以来，受“短缺经济”影响，我国形成了从宏观层面追求粮食产量增长的粮食安全观，并一直强调95%的粮食自给率，但由于“粮食”的概念模糊，指向不明，导致粮食安全保障缺乏重点和针对性。

近年来，在包括稻谷、小麦、玉米、大豆在内的主粮中，由于大豆的进口量太大，实际上我国粮食自给率已不足90%。

面对我国粮食供求形势的变化，以2020年和2030年为节点，理论界和实际部门根据粮食消费需求结构的变化对我国粮食需求规模进行了预测，研究方法不同，结果也有较大差异。

总体结果是：距离今天的时间越近，预测的粮食需求量越大，之前的预测均被证实太过保守。

主要原因在于人口的绝对增加、膳食结构的改善导致对饲料用粮和工业用粮等转化用粮消费需求的快速增长。

因此，在新形势下，有学者提出树立新的粮食安全观，重塑国家粮食安全保障战略边界，突出重点，有保有放，推进实施“立足国内、全球供应”的粮食安全新战略。

〔3〕粮食安全新战略主要表现为四个方面的变化，即“保的范围”有收缩，从笼统保“粮食”转向重点保“口粮”；“保的要求”有提高，从保粮食数量转向保粮食数量和质量并重；“保的途径”有变化，将“适度进口”作为粮食安全战略的重要组成部分；“保的责任”有调整，从“米袋子”省长负责制转向中央和地方要共同负责，中央承担首要责任。

〔4〕粮食安全是一个动态复杂的变化过程，具有阶段性和层次性。

从现有文献来看，从总量上研究粮食安全的文献较多，对粮食结构安全的研究相对不足，而且对粮食安全研究的视角过于狭窄，现有研究更多侧重于粮食的食用即口粮安全，忽略了粮食作为重要的工业原料（如饲料饲料也是食物需求的间接表现。

、酿酒、新能源等）的巨大需求对粮食安全的重大影响。

面对我国粮食供求格局的重大变化，需要重新审视我国的粮食安全形势，以便有针对性地提出保障我国粮食安全的政策建议。

一、粮食安全概念的理论内涵1974年11月，联合国粮农组织（FAO）在第一届世界粮食会议上首次提出“Food Security”（我国学者将其翻译为“粮食安全”）的概念，即“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物”。

这一概念是在1970年代初严重的世界粮食危机的背景下提出的，前提条件是要有充足的食物供给。

当然，这一概念的含义过于狭窄，既没有涉及食物的营养问题，也没有涉及获取食物的手段问题。

1983年，FAO总干事爱德华·萨乌马将“Food Security”的概念表述为“确保所有人在任何时候都能买得到又能买得起他们所需要的基本食物”。

这一概念在相当长时间内被人们普遍使用，但它主要是从消费者的立场来解释“Food Security”这一概念的。

这一概念有两个基本要求：一是食物的供给充足，使任何人在任何时候都能买得到。

当然，食物的供给既可以通过自己生产，也可以通过进口来获得；二是消费者要有支付能力，能够“买得起”他们所需要的基本食物。

其暗含的条件是消费者要通过“经济手段”在市场上购买他们所需要的基本食物。

但是，在市场经济条件下，这两个要求很难实现。

原因是：若某种物品的供给充足，又价格低廉，就意味着过剩，生产者是不会生产这种物品的。

而且，对于没有支付能力的消费者，即使市场上有充足的食物供给，因为他们“买不起”，仍然无法实现“所有人”的粮食安全目标，而且，这一概念也没有涉及到食物的营养问题。

2009年，在FAO出版的《世界粮食不安全状况》报告中将“Food Security”定义为：“所有人在任何时候都能通过物质、社会和经济手段获得充足、安全和富有营养的食物，满足其保持积极和健康生活所需的膳食和食物喜好。

”Food security “exists when all people， at all times， have physical，social and economic access to sufficient， safe and nutritious food to meet their dietary needs and food preferences for an active and healthy life”.此后一直沿用这一概念。

在这个新的解释中，获取食物的手段除了经济手段（即市场购买）外，还增加了从“物质”和“社会”手段。

所谓从“社会”获取食物，意思是政府或社会团体向那些没有足够经济能力的人提供食物。

而获取食物的“物质”手段的具体评价指标是铺面道路在道路总量中所占的比例、道路密度和铁路密度等，这些指标均与粮食流通有关。

本文认为，这里将“Physical”翻译为“物质的”手段并不准确。

现实中，获取食物的手段可以是自给自足、社会救助和市场购买，而“Physical”本身也有“自然”之意，所以，将其翻译为“自然手段”可能更准确，即消费者通过自己生产、采集或狩猎来获取他所需要的基本食物。

但无论如何，这一解释内容的增加，说明FAO也意识到仅仅依靠市场机制无法实现全社会的粮食安全目标。

而且，这一概念更加注重食物的安全、营养和消费者偏好，而不仅仅是“吃饱”的问题。

从字面意义来看，将“Food Security”译为“食品安全”或“粮食安全”都不十分准确。

“Food”是“食物”而不是“粮食”（与其对应的英文单词是Grain，但国际上并没有“Grain Security”的说法）。

“粮食”的内涵较为狭窄，主要指谷物和薯类。

目前我们讲到的粮食安全，主要是指与城乡居民生活消费有关的粮食供给。

在统计时，一般是用居民直接消费的粮食数量这一指标。

而“食物”的内容十分广泛，它既包含了粮食以及由粮食转化而来的各种食品，如肉、禽、蛋、奶等，甚至是酒类，也包含了不需要用粮食转化的食物，如江河湖海中的各种水产品，以及人类食用的各种植物，如瓜、果、蔬菜等。

“Security”是“安全而有保障”之意。

FAO提出“Food Security”这个概念的目的是消除饥饿，保障人人有饭吃，即保障充足的食物供给。

因此，“Food Security”更准确的意思应该是“食物供给保障”。

而将“食品安全”译为“Food Safety”较为恰当。

“Safety”原意是指个人或家庭的生命和财产安全，“Food Safety”就是指为个人或家庭提供安全、营养的食物。

从严格意义上来说，“食品安全”与“粮食安全”是两个不同的概念，分属于不同的研究范畴，但学者们经常将两者混淆。

“粮食安全”主要侧重于粮食供给的数量和质量能否满足消费者需求，而“食品安全”主要侧重于食品在生产、加工、消费环节的质量监管。

在现实中，“粮食安全”和“食品安全”的职能也分属于不同的政府部门。

当人们的生活处于较低水平时，“粮食”在其食物中所占的比重较大，随着人们生活水平的提高，膳食结构得到改善，肉、禽、蛋、奶，以及瓜、果、蔬菜等在“食物”中的比重逐渐上升，“粮食”的比重下降，而且人们更加注重安全、营养和健康，“粮食安全”逐渐向“食品安全”转变。

但是，由于“粮食安全”这一概念在我国已沿用多年，而且解决了“粮食”问题，也就基本解决了“食物”问题。

为了避免与“食品安全”的概念相混淆，本文仍然使用“粮食安全”的概念，其中的“粮食”既包括居民的生活用粮，也包含饲料和工业加工等转化用粮。

严格来说，“粮食安全”中的“粮食”本不应该包含饲料和工业加工用粮，原因在于：企业的饲料和工业加工用粮具有经营性质，企业经营粮食产品是为了获得利润。

而居民的生活用粮供应是关系到社会稳定的重大问题，具有公共品性质。

正是在这个意义上，中央一直把粮食安全作为一项重要的战略目标。

当然，不可否认的是，饲料和工业用粮与居民口粮存在着互相转化的情况。

有些粮食既是饲料和工业用粮，又是居民日常消费的主要品种，饲料和工业用粮过大，会冲击到口粮的消费，特别是容易引起粮食价格的波动，这正是统筹粮食安全时必须考虑的一个重要内容，也就是必须认真对待饲料和工业用粮增长过快时对粮食需求总量以及粮食安全产生的影响。

二、我国粮食消费需求结构变化1.粮食消费需求用途结构变化我国粮食消费需求用途结构由口粮、饲料用粮、工业用粮、种子用粮、粮食损耗和其他消费等构成（见图1）。

口粮消费是我国第一大粮食用途，但在粮食消费中的比重一直呈下降趋势。

改革开放以来，随着人们生活水平的提高，膳食结构的改善，肉、禽、蛋、奶、蔬菜、水果等食品消费量增加，人均口粮消费量明显下降。

口粮消费从1990年的6218%下降至2013年的3851%，年均降速为181%；饲料用粮是我国第二大粮食用途，数量和占粮食消费总量的比重均稳定增长。

饲料用粮占粮食消费总量的比重从1990年的2021%上升到2013年的3625%，年均增速为123%。

饲料用粮增长是我国粮食消费量增长的主要原因。

1990-2014年，我国的肉类、牛奶、禽蛋产量分别从2857万吨、4157万吨和7946万吨增长到870674万吨、372464万吨和289389万吨，年均增速分别为828%、1695%和967%；1990年，工业用粮占粮食消费总量的比重最低，仅为132%，此后稳定增长到2013年的1207%，年均增速为083%；种子用粮、损耗量占粮食总量的比重不大且呈平稳下降趋势。