[文秘类]基层党内规范性文件备案审查三点论

规范性文件备案审查的理论与实践对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会法律监督的一项重要职权，是监督法规定的县级以上各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。

本文试从规范性文件备案审查的范围、标准及程序等几个方面对此项工作进行探讨。

一、备案审查的范围规范性文件是指由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。

主要包括除宪法和法律外的以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。

二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。

具体到市级人大常委会应当备案审查的规范性文件主要包括三种类型：①市人民政府制定的决定、命令；②县（区）人民代表大会及其常务委员会的决议、决定；③其他规范性文件。

实际工作中，会遇到一些较难界定的问题，比如市政府没有以决定、命令等文体发布但具备规范性文件特征的文件是否备案审查，县（区）人大在人代会期间作出的决议是不是规范性文件，党政联合制发的规范性公文能否开展审查等。

我们认为，可以按照下面的思路来考虑：1、对于市政府制定的没有以决定、命令等文体发布、但符合规范性文件特征的文件，不应当以文体作为判别标准，应当根据内容将其作为规范性文件纳入备案审查范围。

2、对于县（区）人大常委会在人代会期间作出的决议，虽然表面上看篇幅小、内容少，但有些决议是对相关报告的评价，同时内容大都符合规范性文件的条件，也应当纳入备案审查的范围。

如市人大常委会2011年6月28日通过的关于《临沂市见义勇为人员奖励和保护办法》的决定等。

3、对于党政机关联合制发的、文件内容以政府工作为主且具备规范性文件特征的，应当进行备案审查。

二、备案审查的标准（一）合法性审查根据立法法、监督法的有关规定，常委会对报送备案的规范性文件主要进行合法性审查。

对合法性审查的内容，立法法第八十七条和监督法第三十条已作出了明确规定。

加强规范性文件备案审查的几点思考加强规范性文件备案审查的几点思考作者：林勇一规范性文件备案审查工作是宪法赋予人大常委会的一项重要职权，是维护法制统一，促进依法行政的监督手段。

2007年1月1日起施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，专章对规范性文件的备案审查作了具体规定，将人大常委会的规范性文件备案审查工作提上了重要议事日程。

尤其是2008年1月1日起施行的《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，进一步明确了规范性文件备案审查的范围、内容、时限、程序等内容，对全省各级人大常委会的规范性文件备案审查工作提出了新的、更高的要求。

笔者结合我市人大规范性文件备案审查工作的实际情况，就做好规范性文件备案审查工作作一些初步探讨。

一、重要意义加强规范性文件的备案审查对于推进民主法治建设，保障宪法和法律正确实施，维护人民群众合法权益，促进社会和谐，具有十分重要的意义。

1、加强对规范性文件进行备案审查，是维护国家法制统一，促进依法行政的需要。

确保宪法和法律在本行政区域内的实施是地方人大常委会的法律监督职能。

规范性文件虽然不是立法法所规定的法的形式，但是由国家机关制定并公布，在一定范围、时间内对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，是治理国家、管理经济、文化各项事业的重要手段，具有一定的法律意义上的效力。

由于出于部门或地方利益，有些地方国家机关制定的抽象行为与现行法律相抵触、相违背现象时有发生，有些超越了职权，损害了群众利益，干扰了正常的市场经济秩序，破坏了以宪法为核心的法制体系的完整性。

地方人大常委会加强对规范性文件的审查监督，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，把好规范性文件的质量关，就能防止执法中偏差现象的发生，这对有效制约国家机关的权力运行，确保宪法和法律实施，维护国家法制统一，促进依法行政和公正司法具有重要的现实意义。

2、加强规范性文件备案审查工作，是完善人大监督职能、提高监督实效的需要。

关于规范性文件备案审查的几点思考监督法实施以来，规范性文件备案审查工作在各地逐步开展起来，无锡市人大常委会也将这项工作纳入日程。

从目前各地工作实际看，规范性文件备案审查工作总体还处于起步和探索阶段。

下面，结合无锡市的实际情况和各地的实践经验，对规范性文件备案审查的制度形成、重要意义和实施中存在的问题作一些初步探讨。

一、规范性文件备案审查制度的确立、发展与基本形成对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，是维护社会主义法制统一的一项重要制度。

应当指出的是，这一制度并非监督法新设定的一项制度，其从最初确立到完善形成，大体经历了三个阶段。

一是初步确立阶段。

宪法第一百零四条规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府不适当的决议、命令，以及下一级人大不适当的决议。

这是宪法基于国家职权所进行的分工，是宪法对地方人大常委会作出的制度安排。

这一规定赋予了地方人大常委会审查规范性文件的权力，是地方人大常委会对规范性文件进行审查的宪法依据。

二是逐步发展阶段。

在宪法规定的基础上，地方组织法和立法法对规范性文件备案审查制度进行了补充和完善。

地方组织法进一步扩大了规范性文件审查的范围。

第四十四条规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府不适当的决议、命令，以及下一级人大及其常委会不适当的决议。

立法法则对备案审查制度作了专门规定，使备案审查制度更为明确具体，并取得了重要突破。

第八十九条规定，地方政府规章应当报同级人大常委会备案。

第九十二条明确授权接受备案的机关可以对规章等规范性文件的审查程序进行规定。

正是第九十二条的规定，使得规范性文件备案审查制度从原有的形式性审查范围中脱离出来，从而真正具备了实质性审查的意义。

无锡市也正是根据立法法的规定，专门制定了有关政府规章备案审查的规定，逐步将规章备案审查工作开展起来。

三是基本形成阶段。

2006年的监督法设专章对规范性文件备案审查作了全面规范，这是在立法法已有的立法监督的基础上，在新形势下对法律监督制度的进一步完善和深化。

对规范性文件备案审查的探讨随着我国法制建设的不断完善，越来越多的规范性文件被出台。

规范性文件是我国法律体系中的重要组成部分，它具有明确的行政规范性和法律效力，对维护社会稳定和促进经济发展起到了至关重要的作用。

然而，由于规范性文件的制定和实施具有一定的灵活性，因此如何对规范性文件进行备案审查就成为了一个极为重要的问题。

一、规范性文件的备案审查概述对于规范性文件的备案审查，我国法律体系中已有明确规定。

按照有关法律法规的规定，各级政府部门、行政机关和其他组织，对于需要制定、修改或废止规范性文件的事项，都必须按照规定的程序进行备案审查。

备案审查的主要内容包括内部审查、外部公示、合法性审查以及行政效力审查等环节。

首先，内部审查是指规范性文件的制定机构对文件内容进行审查，确保文件的法律、法规、政策、行政职权和授权等方面符合要求。

其次，外部公示是指对已拟定的规范性文件进行公示，接收社会各方面的意见和建议，并在文件中给予确切回应。

第三，合法性审查是指司法机关对规范性文件是否符合法律、法规及监管规定等进行审查。

最后，行政效力审查则是指行政审批部门对规范性文件是否符合法律、法规的规定，是否超越法律法规的权限或超出固有的程序进行审查，以确保文件的合法性和行政效力。

二、规范性文件备案审查中存在的问题虽然我国法律规定了对规范性文件的备案审查，但在实际操作中，备案审查中仍然存在诸多问题。

首先，备案审查的程序不够严谨，缺乏有效监管和管理机制。

某些部门和组织在进行文件编制过程中，往往会有各种各样的问题，不严格执行备案审查制度，甚至存在“违规出台、篡改转载、制度委托、替代规划”等行为存在。

其次，外部公示环节存在问题，公示公开的说明不充分、审查不足，致使社会各方面的意见与建议不能得到充分表达和回应。

再次，对于规范性文件的执行问题，存在着监督不力、执行不彻底、效果不佳等问题。

这些问题的存在，威胁到了规范性文件的合法性和行政效力，不利于规范性文件的合理实施和执行。

规范性文件备案审查制度是指为规范行政机关制定的规范性文件，保障其合法性、合规性和科学性，加强对规范性文件的审查和管理的制度。

其主要内容包括规范性文件备案的范围、程序、要求、责任等方面。

一、备案范围规范性文件备案审查制度适用于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，包括法律、行政法规、地方性法规、决定性文件、命令性文件、规章、规范性文件、规划、规范、标准等。

二、备案程序1.备案申请：行政机关制定规范性文件后，应当向上级主管部门提交备案申请，内容包括文件的名称、颁布日期、颁布机关、法律依据、适用范围、主要内容等。

2.备案审查：上级主管部门对备案申请进行审查，主要包括法律依据的合法性、文件内容的合规性、决策程序的合法性、影响范围的合理性等方面。

审查结果可以分为通过备案、暂缓备案、修改后备案和不予备案等。

3.备案登记：备案通过后，上级主管部门应当及时将备案信息登记在备案管理系统中，并向行政机关发放备案号。

三、备案要求1.合法性要求：规范性文件的制定应当具有充分的法律依据，不得超越法律授权范围，不得有悖于上位法规定。

2.合规性要求：规范性文件应当符合行政机关的职权范围和职责，不得侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，符合法治原则和行政法规定的程序和方式。

3.科学性要求：规范性文件的制定应当基于充分的调查研究和科学论证，具备可操作性、可执行性和可评估性，不得违背科学规律，避免随意性和主观性。

四、责任追究1.行政机关应当设立规范性文件备案审查机构或指定专门部门负责备案审查工作，并明确责任人员。

2.对于违反备案审查制度的行为，行政机关应当依法追究责任，包括对相关责任人员进行问责和纪律处分，修订或废止违法违规的规范性文件，恢复受影响的公民、法人和其他组织的合法权益。

以上是规范性文件备案审查制度的基本要点，通过建立和完善该制度，可以有效规范行政机关制定和使用规范性文件的行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会的公平公正秩序。

浅谈规范性文件备案审查监督的几个问题□ 徐平根据立法法和监督法的有关规定，福建省十届人大常委会先后通过了《福建省地方政府规章备案审查规定》和《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》两个具体规范规范性文件备案审查的地方性法规。

笔者结合福建省地方立法情况，试就规范性文件备案审查的有关问题做些初步探讨。

一、关于规范性文件备案审查的含义规范性文件备案审查，首先遇到的一个问题就是什么是规范性文件？哪些规范性文件需要备案审查？关于规范性文件的含义，法学词典的解释是：法律文件的一种。

国家机关在职权范围内制定的要求人们普遍遵守的行为规则的文件；是法律规范的表现形式，具有法律规范的一般约束力；由于国家机关的权限不同，它们发布的规范性文件也具有不同的法律效力。

我们从以上规范性文件的释义可以看出：（1）规范性文件的制定机关是国家机关；（2）国家机关制定的规范性文件必须在其职权范围之内；（3）规范性文件是一种要求人们普遍遵守的行为规则，具有法律规范的一般约束力或称普遍约束力；（4）由于制定机关的权限不同，规范性文件也具有不同的法律效力。

因此，我们所说的法律意义上的规范性文件，既不同于机关、企业事业单位制定的仅对内部职工发生效力的规章制度，也不同于行业协会、学术团体、自治组织等制定的仅对会员、成员发生效力的章程、规约。

监督法第五章对规范性文件的监督作了总的规定。

什么是监督法所调整的规范性文件呢？从该章规定看，需要备案审查的规范性文件的范围较广，具体包括以下三种类型：（1）行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章。

根据监督法第二十八条规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。

”根据立法法第八十九条规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：（一）行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案；（二）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；（三）自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；（四）部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；（五）根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。

基层人大规范性文件备案审查的问题及对策作者：屈娅妮来源：《人大研究》 2021年第9期屈娅妮党的十八大以来，我国备案审查制度不断完善和发展。

党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪、违法的规范性文件。

党的十九届四中全会更是将对规范性文件的备案审查上升成为保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度的高度。

一、规范性文件备案审查工作面临的问题1.重视不够。

从国家层面来看，已经将规范性文件备案审查工作摆在非常重要的位置，加大了宣传力度，但是地方各级人大常委会并没有多渠道宣传这一项工作，导致很多公民、法人、社会组织都不知道规范性文件备案审查工作是谁负责，具体干什么。

甚至有些部门和领导也对规范性文件备案审查工作知之甚少，导致在实际工作中重视不够，落实上不够给力。

目前，规范性文件备案审查的考核机制尚不健全，缺乏刚性的约束机制。

在实际工作中，即使审查出了问题，大多也是通过沟通协商后修改的方式处理，很少通报。

在宣传方面，审的人不愿说，报的人不屑说，因此，这项工作锁在深闺无人知，陷入了做与不做一个样，做多做少没人问的尴尬境地。

2.体制不顺。

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。

但是具体到操作层面，到底是由谁负责审查，如何审查，建立怎样的体制、机制保障审查，并没有作出详细的规定。

虽然各省、市都制定了自己的规范性文件备案审查办法，但大都在工作的体制和机制方面存在缺失。

有些规范性文件是由省人大常委会办公厅（室）统一接受登记后分送各工作委员会审查，有些是由省人大常委会法工委统一接受登记后，法工委领导批转其他工委审查，这些程序上的不一致导致了备案审查工作开展不力。

其他工作委员会和法工委之间的工作关系没有理顺，这就导致了平级之间在工作中相互推诿的现象。

规范性文件备案审查中的几个理论和实践问题董高群我国是单一制的社会主义国家，实施规范性文件备案审查制度，是维护法制的统一和尊严，完善统一、有序、公平竞争的市场的客观需要。

监督法实施以来，这项制度有序推进，稳步发展，成效明显，但也面临一些理论和实践问题。

一、规范性文件审查是否包含合宪性审查，如何实施1.从世界各国宪法规范和宪法实践来看，合宪性审查不等同或者包含于合法性审查宪法是国家的根本大法，治国安邦的总章程，具有最高法律地位。

任何规范性文件，包括法律、法规、规章，都不得与之相抵触。

不同国家，因为政治、经济、文化、历史传统的差异，合宪性审查的方式千差万别、各具特色。

比如美国，自1803年“马伯里诉麦迪逊案”后形成了由司法机关作为合宪性审查机关的体制。

在这一体制中，不仅最高司法机关有审查权，地方法院也有审查权;不仅审查合宪性，也审查合法性。

同时，这种审查仅限于附带性审查，即以争讼为前提，所审查的仅限于与诉讼有关的法律、法规和规范性文件[1]。

比如英国，因为奉行“议会至上”原则，形成了代议机关为合宪性审查机关的体制。

英国是不成文宪法国家，宪法由宪法性法律、惯例、判例组成。

法律性文件是否符合宪法，由议会（不包括地方议会）审查。

其中，对议会立法的合宪性审查依赖于议会本身在法案审议程序中的自我监督;对行政立法主要通过备案、批准和审议等方式进行审查[2]。

比如法国，由1799年设立的护法元老院演变而成的由独立机关作为合宪性审查机关的体制。

法国宪法委员会对法律的合宪性审查是一种事先审查，它在法律通过之后颁布之前进行。

审查分为两大类：一是必须经过宪法委员会审查才能公布实施的立法，即各类组织法和议会规则;二是应总统、总理、国民议会议长、参议院、议会议员的请求。

两类均不涉及具体案件。

对于行政立法，议会、上级行政机关、行政法院均可以审查，其中，行政法院可以确认行政立法无效[3]。

比如德国，与法国类似但有所不同。

德国宪法法院合宪性审查有三种：一是普通法院在审理案件时，遇到所适用的法律合宪性问题，必须中止审理，并向联邦宪法法院提出申请，要求对法律的合宪性进行审查;二是联邦、州政府或者联邦议会三分之一的议员提出，申请合宪性审查;三是自然人、法人或者团体因其宪法权利受到政府侵害，在穷尽了所有其他救济手段后，可以向宪法法院提起诉讼[4]。