有关森林生态效益补偿若干问题

浅谈建立和完善林业生态补偿制度

【摘要】保护林业生态环境必须依靠制度。本文从建立林业生态补偿制度的意义，明确林业生态补偿应坚持的原则，实现林业生态补偿的规范化、标准化、动态化进行阐述。

【关键词】建立；完善；生态；补偿；制度

2008年中央财政设立国家重点生态功能区转移支付资金以来，转移支付范围不断扩大，转移支付资金不断增加。但由于这项工作起步较晚，涉及的利益关系复杂，实践中还存在补偿不规范、补偿形式单一、补偿主体对象不明确等问题，需要加以认真研究探索，建立和完善林业生态补偿制度，从而为加快推进林业生态文明建设提供坚实有效的制度保障。党的十八大报告明确提出，“加强生态文明制度建设”，“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。这对大力推进林业生态文明建设具有重要意义。

1、建立林业生态补偿制度的意义

建立林业生态补偿制度是确保林业生态功能区建设的需要。林业生态区群众的发展权与非林业生态区群众的发展权是平等的。国家为追求宏观上经济、社会和林业生态效益的最大化，规划了不同的功能区，并分别制定了相应的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的政策。保证功能区规划落到实处，需要设计相应的林业生态补偿制度。如果没有林业生态补偿制度安排，限制开发、禁止开发区域就会选择“博弈”行为，导致“限、禁”失效。

建立科学的林业生态补偿制度可以约束林业生态环境消费。林业生态环境的容量有限，林业生态环境消费无度会损害林业生态环境。建立科学的林业生态补偿制度，对林业生态环境过度消费征费，以作林业生态补偿之资，让林业生态环境消费者的消费成本内部化、制度化、刚性化，能够有效约束林业生态环境消费者对林业生态环境的过度消费。

建立科学的林业生态补偿制度可以激励林业生态环境保护行为。建立科学的林业生态补偿制度可以让林业生态环境保护的收益内部化，使保护者得到补偿与激励，实现林业生态环境保护行为的自觉自愿自利，可持续地坚持下去。建立林业生态环境保护的长效机制，还可以增强林业生态产品的生产和供给能力。

科学遵步　生态公益林效益补偿问题综述　窦静　（丹阳市农业委员会）　一、生态公益林补偿问题基本概念　人们对生态效益补偿法律制度的涵义这一基本问题还没有形成正确统　一的认识。从不同角度出发分别形成有以下几种观点：　刘璀等学者从生态学角度指出：生态效益补偿是是指生物有机体、种　群、群落或生态系统受到干扰时所表现出来的缓和干扰，调节自身状态、使　生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力：或者是自然生态　系统对由于社会、经济活动造成的生态破坏所起的缓冲和补偿作用。　彭丽娟认为：生态效益补偿是指为了保存和恢复生态系统的生态功能　或生态价值，在一定的生态功能区，针对特定的生态环境服务功能所进行的　补偿，包括直接对生态环境的恢复和综合治理的直接投入，以及该生态功能　区区域内的居民由于生态环境保护政策丧失发展机会而给予的资金、技术、　实物上的补偿、政策上的扶植。　二、生态公益林补偿问题研究进展　（一）建立公益林补偿制度的理论依据　（１）陈钦、程瑞英、蒋海、涂世亮、张志雄等提出：马克思主义的劳动价　值论是研究生态价值的理论基础。生态公益林的营造及管理凝结了大量的　物化劳动和活劳动，其产品——生态功能，为人类社会的生存和发展创造　了基本环境条件，产生的生态效益能为社会或其他特定对象服务，即具备了　商品是劳动产品的使用价值和用来交换的必备条件，其价值必须得到合理　补偿。（２）何乃维：根据马克思的劳动价值论，防护林的生态价值是由凝结在　防护林中的社会必要劳动时间决定。中国林业经济学会森林生态效能使用　价值具有服务的属性，马克思对服务的商品性曾做过如下论述服务就是商　品，服务有一定的使用价值想象的或现实的和一定的交换价值。（３）聂华：森　林生态功能价值是人类在林业生产过程中所投人的社会必要劳动时间。　（二）国内外公益林生态效益的计量方法概况　在世界各国研究中，不同的生态功能采用了不同的计量方法。如：１、森　林涵养水源效益，国内外一些学者认为可用等效益物替代法：２、森林游憩效　益，国内外主要采用旅行费用法和随机评估法进行评价；３、抗水、早灾害效　益，可用恢复费用法和替代法进行评价４、卫生保健效益，可用减少医药费用　和降低病假缺勤率以及人力资本法进行评价；５、防止水土、泥沙流失效益，　可用等效益物替代法、收益损失法、恢复费用法和后果阻止法评价；６、防护　农田效益，先计算农田增产效益然后用促进因素余量分析法计算防护效益；　７、固碳、制氧效益主要采用替代法，由森林年氧气生产量换算为生产工业氧　气的费用来计量其效益值；。　由于上述计量方法得出的效益值都缺乏客观依据，都属于估算值，而且　计算出的效益值巨大，因此难以让广大民众所接受此外，这些单项效益之间　是否存在重复计算问题，森林生态综合效益是否就是这些单项效益的简单　相加，国内外至今无定论。国内外一些学者还用影子价格、支付意愿、消费者　剩余等方法评价森林生态效益，但也存在同样问题。　（三）补偿标准问题研究　补偿标准与计算方法：　张秋根、谢利玉等认为应将生态公益林的价值作为补偿标准确定的基　础。具体补偿标准构成为：营林直接投入＋间接投入＋灾害损失＋利息＋非商　品林经营利益损失；而补偿标准计算方法有两种，一种是公益林序列林价计　算方法，另一种是根据公益林生态效益价值补偿要素公式计算补偿额。吴水　荣、马天乐、赵伟等多学者则不同意以生态效益作为补偿标准，提出当前对　森林生态效益实行不充分的经济补偿是合适的，也是目前常用的方法．它体　现以价值补偿为主，效益补偿为辅。　张志云、范风妹、郭正福在其生态公益林补偿标准的确定中指出以Ｆ计　算方法：　最低补偿标准汁算方法　这是国有生态公益林的最低补偿标准。如果国家给国有林场职工有社　会综合保险费用，即医保、社保、工伤保险等费用，补偿费用只需支付管护劳　动成本；如职工的社会综合保险费用需林场支付，则补偿费除支付管护成本　■　１６２　外，另加社会综合保险费，以２Ｏ年为周期计算。计算公式为：　式中：Ｅ——单位面积生态公益林平均年补偿额（元／ｈｍ２）　ｃｉ——第ｉ年除林地地租以外的各种费用额　Ｎ——年数　基本补偿标准计算方法　这是集体生态公益林补偿标准最低补偿标准，在公益林最低补偿的基　础上加地租。其计算公式为：　式中：Ｂ卜一第ｉ年林地地租（元／ｈｍ２）　其它符号含义与前相同　全额补偿标准计算方法　经营者为了社会的利益经营生态公益林，放弃了经营商品林获取木材　利润收获的机会。为了使经营者放弃采伐林木的动机，激励其经营公益林的　积极性，补偿标准应在基本补偿的基础上，增加其放弃木材收益的补偿，称　其为生态公益林全额补偿标准。生态公益林全额补偿标准在公益林基本补　偿的基础上，增加利息和利润额，或以仍按商品林经营的年均利润（公益林　经营的机会成本）额与地租之和作为生态公益林补偿金额。其计算公式为：　式中：Ｐｉ——第ｉ年利润率　ｒｉ——第ｉ年利息率　ｄｊ——第ｉ年林地利润率　Ｇｉ＿一经营商品林年利润　其它符号含义与前相同　最高补偿标准计算方法　生态公益林最高补偿标准是生态公益林生态效益价值、生态环境保护　价值、生态服务价值的补偿标准。其计算公式为：　式中：Ｖｉ——第ｉ类生态产品或服务的价值　（四）补偿的法律问题研究　我国１９９８年修改后的《森林法》规定国家要建立森林生态效益补偿基金　制度，随后相继建立了森林生态效益补偿制度，为发展生态公益林筹集资金　起到了一定的作用，但目前还远不能满足生态公益林建设和发展的需要。目　前生态公益林效益补偿工作相关法律体系还不够健全，有部分学者就补偿　的法律问题开展了研究工作。　刘博、周训芳等认为要从以下几方面来建立系统的生态公益林补偿制　度：一是引入市场化的运作对森林生态效益补偿基金的进行实际运作，并加　以规范管理。二是在法律条文中明确：公益林生态补偿机制的理论依据和现　实需要；补偿标准的确定；对公益林补偿主体的认定；补偿途径；补偿对象；　补偿费的管理和使用办法；建立有效的生态公益林补偿费征收和使用监督　机制等。三是引导当地农户因地制宜向其他产业投入。　三、我国生态公益林补偿问题展望　公益林补偿问题仍将会是今后较长时间内的热门话题。应继续加强补　偿问题的探讨，制定合理的补偿标准、途径、范围，为领导决策提供科学依据　要继续应加强对生态公益林补偿的基础理论研究。虽然我国生态公益　林效益补偿基础理论研究成果较多，但是许多基础理论与方法还有待进一　步深入研究。例如，根据西方经济学理论应该通过生态效益作为补偿的标准，　但是生态效益计量方法得出的效益值都缺乏客观依据＇属于估算值，而且计　算出来的效益之巨大，无法实际操作。另外，各类单项效益之间可能存在重复　计算问题。同时将生态效益作为补偿基础的话，无法衡量效益受益主体和受　益数量。在补偿对象理论研究方面，由于我国林业产权的特殊性，是补偿林地　所有者还是林木所有者，这是需要进一步深入研究的领域。资金来源渠道也　是需要考虑的关键问题。　同时，生态公益林效益补偿应更科学化。实现生态效益补偿的首要条件　是要科学化地建立森林生态效益系统补偿模型，构建森林生态效益系统的　指标体系，为森林生态效益补偿提供科学的补偿方式、补偿标准及补偿的　量；生态公益林效益补偿应更规范化。建立生态公益林效益补偿制度的体系　化，将生态公益林效益补偿的理论基础、补偿的范围、对象、（下转１６０页）

中央财政森林生态效益补偿基金管理办法

第一条 为规范和加强中央财政森林生态效益补偿基金(以下简称中央财政补偿基金)管理，提高资金使用效率，按照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国森林法》等法律、法规，制定本办法。

第二条 本办法所称森林生态效益补偿基金，是指各级政府依法设立用于公益林营造、抚育、保护和管理的资金。中央财政补偿基金作为森林生态效益补偿基金的重要组成部分，重点用于国家级公益林的保护和管理。

第三条 中央财政补偿基金的补偿范围是国家级公益林林地。

国家级公益林是指依据国家林业局、财政部联合印发的《国家级公益林区划界定办法》（林资发〔2009〕214号）区划界定的公益林林地。

第四条

中央财政补偿基金依据国家级公益林权属实行不同的补偿标准。国有的国家级公益林平均补助标准为每年每亩5元，其中管护补助支出4.75元，公共管护支出0.25元；集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩10元，其中管护补助支出9.75元，公共管护支出0.25元。

第五条 国有的国家级公益林管护补助支出，用于国有林场、苗圃、自然保护区、森工企业等国有单位管护国家级公益林的劳务补助等支出。

地方各级财政部门会同林业主管部门测算审核管护成本，合理确定国有单位国家级公益林管护人员数量和管护劳务补助标准。

第六条 集体和个人所有的国家级公益林管护补助支出，用于集体和个人管护国家级公益林的经济补偿。

第七条 公共管护支出由省级财政部门列支，用于地方各级林业主管部门开展国家级公益林监测、管护情况检查验收、森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治、监测等工作。

第八条 各省（含自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团，下同）财政部门会同各省林业主管部门，在本办法规定的开支范围内，明确中央财政补偿基金的具体开支范围和要求。各级财政部门和林业主管部门发生的相关管理经费由同级财政预算另行安排，不得在中央财政补偿基金中列支。

财政部 国家林业局关于印发《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的通知

财农[2007]7号

各省、自治区、直辖市财政厅(局)、林业厅(局)，新疆生产建设兵团财务局、林业局，解放军总后勤部财务部、基建营房部，内蒙古、龙江森工集团：

为进一步规范和加强中央财政森林生态效益补偿基金管理，提高资金使用效益，我们对《中央森林生态效益补偿基金管理办法》(财农〔2004〕169号)进行了修订，制定了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，现印发给你们，请遵照执行。

附件：中央财政森林生态效益补偿基金管理办法

中华人民共和国财政部 二○○七年三月十五日

中央财政森林生态效益补偿基金管理办法

第一章 总 则

第一条 为保护公益林资源，维护生态安全，根据《中华人民共和国森林法》和中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》(中发〔2003〕9号)，各级政府按照事权划分建立森林生态效益补偿基金。中央财政安排专项资金建立中央财政森林生态效益补偿基金(简称中央财政补偿基金)，为规范和加强中央财政补偿基金管理，特制定本办法。

第二条 森林生态效益补偿基金用于公益林的营造、抚育、保护和管理。中央财政补偿基金是森林生态效益补偿基金的重要来源，用于重点公益林的营造、抚育、保护和管理。

第三条 本办法所称重点公益林是指国家林业局会同财政部，按照国家林业局、财政部印发的《重点公益林区划界定办法》(林策发〔2004〕94号)核查认定的，生态区位极为重要或生态状况极其脆弱的公益林林地。

第二章 补偿标准

第四条 中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元(2012年涨到20元/亩），其中4.75元用于国有林业单位、集体和个人的管护等开支；0.25元由省级财政部门(含新疆生产建设兵团财务局，下同)列支，用于省级林业主管部门(含新疆生产建设兵团林业局，下同)组织开展的重点公益林管护情况检查验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防、以及维护林区道路的开支。 第五条 重点公益林所有者或经营者为个人的，中央财政补偿基金支付给个人，由个人按照合同规定承担森林防火、林业有害生物防治、补植、抚育等管护责任。