龙源期刊网
政府购买社会组织服务定价机制研究
作者：许源
来源：《学会》2015年第07期
[摘 要]政府购买社会组织服务成为改革公共服务体系和培育公共服务市场的重要制度安排和普遍措施。“如何为所购买的公共服务定价”成为政府购买服务实践中的难题，而合理定价是保障公共服务质量和培育公共服务市场的重要因素。目前，政府购买服务定价存在单方定价、定价总量较低、定价结构不合理等问题，影响了社会组织这一市场主体的培育和发展，进而影响公共服务质量的提升。为此，本文建议从建立定价参与机制、合理测算成本、调整价格结构、分类购买服务等方面完善政府购买服务定价机制。
[关键词]政府购买社会组织服务 定价机制 社会组织培育
一、政府购买服务定价的现实意义
2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，“政府向社会力量购买服务是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”社会组织是政府购买公共服务的重要主体。政府购买社会组织公共服务（下文简称“政府购买服务”）是把服务安排者与服务生产者区分开来的制度安排[1]。通过契约化的方式，政府转变为资金提供者和服务监管者，社会组织作为服务提供者，双方在很大程度上共享公共资金支出和公共权威运用方面的裁量权，形成了精细的“第三方治理”[2]。但是，公共服务的民营化、社会化并不意味着公共服务质量的自然提升。有学者认为，缺乏经验数据证实政府购买服务“提高效率和节省成本”的承诺，而且对政府购买隐藏的风险知之甚少[3]。基于政府购买服务中存在“供给者缺陷”和“需求者缺陷”，政府必须做一个精明的买者，提高合同管理的能力[4]。
目前，政府购买服务已经成为我国政府普遍推行的制度安排。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。2013年国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2015年财政部印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，对推动政府购买服务、转移政府职能、培育社会组织做出了重要部署。各地政府在实践基础上，也陆续出台了政府购买服务方面的政策文件。但是，从项目申报、预算编报，到组织采购和社会组织选择，到项目监管和绩效评价等，合同管理的各个具体环节和机制，各地政府购买实践中还存在很多操作性困难。关于“怎么买”，在政府购买服务的起点上“如何为所购买的公共服务定价”是各地政府首先遇到的困难。作为政府购买公共服务开端的“定价”环节，具有保障公共服务质量和培育公共服务市场的重要意义。政府购买服务的定龙源期刊网
● 王 春 婷 ２０１３年９月底，国务院 办公厅正式出台《关于政 府向社会力量购买服务的 指导意见》，明确指出各 地方、各级人民政府要结 合当地经济社会发展状况 和人民群众的实际需求， 因地制宜、积极稳妥地推 进政府向社会力量购买 服务工作，不断创新和完 善公共服务供给模式，加 快建设服务型政府。从近 十年广东、上海、南京、 深圳、温州等地的实践来 看，地方已经在不断地探 索政府向社会力量购买服 务，且在购买资金、购买 方式、购买范围、购买程 序等方面各具特色，初步 形成了符合本地区经济社 会发展条件的购买模式。 温州市政府购买公 共服务的实践始于２０世纪 ９０年代。２００６年，温州市 人事局向社会组织购买培 训类服务，政府开始大量 向社会组织购买公共服务。目前，温州市政府相关职 能部门与区县政府已在民办教育、小区事务、司法等 １０多个领域向社会购买服务。据不完全统计，购买项 目达４００余项，资金超过２亿元。在政策层面上，温州 市委市政府相继出台《关于政府购买社会组织服务的 实施意见》（２０１１年）和《关于政府购买社会组织服 务工作的实施细则》（２０１２年）等相关文件，逐步将 购买服务纳入制度化轨道。 一、温州政府购买社会组织公共服务 的实践与特点 （一）制度设计 温州市委市政府对政府购买服务的购买主体、 承接主体、资金来源、购买范围、购买方式、监督评 １ ５ 府购买社会 部门，采取 运作、评估 金主要来源 ，对购买服 大项目、重 和“一事一 育、卫生、 小区事务、 社会服务， 以公开招标 ，政府设定 来源采购、 跟踪监督，并在项目完成后组织考核评估与验收，同 时配合财政、监察、审计等部门的监督和社会监督。 绩效评价方面由财政部门或引人第三方机构对购买主 体资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效进 行评价，并以此作为以后年度预算安排及购买对象的 重要参考。本文重点剖析温州市政府在购买教育、医 疗卫生、社会服务三个方面的实践。 （二）实践探索 １．购买民办教育服务 温州市民办教育起步早、发展快。据不完全统 计，仅基础教育阶段的民办学校，每年为政府分担了 近２０亿元的教育财政支出。为了鼓励社会力量办学， 充分发挥民营经济优势，形成公办、民办共同办学的 良好格局，温州市政府积极探索民办教育制度改革， 在财政扶持、产权明晰、财产管理、政策优惠、融资 投资、队伍建设、法人治理等方面打破制约民办教育 发展的旧体制，建立适合温州市经济社会发展特点的 民办教育新体制。政府购买民办教育服务机制便是其 中一项重要的制度创新。 从２０１ １学年起，温州市政府就以当地同类公办 学校学生人均教育事业费为基准，建立政府向基础教 育阶段民办学校购买服务制度。政府向登记为民办事 业单位法人 的民办学校，以８５％以上的教师落实社 会保障政策，足额缴纳教师社会保险费的单位应缴部 分，以及落实当地民办学校教师最低工资制度和相应 会计制度为前置条件，通过市属各院校项目申请的方
题中之意，也是和谐社会建设的必然。 所以，如何提供并做好社区的公共服务 工作，尤其强化扶助弱势群体的公共服 务，是社区工作的重中之重。 社区的公共服务。具体包括社区行 政服务、社区便民服务和社区公益服 务。社区行政服务主要包括：（１）属于社 会管理性质的行政事务类服务，如办理 居住证、失业证、援助证等；（２）涉及到 与生存权和基本发展权息息相关的民生 服务，如发放失业救济金、助老助残 等；（３）涉及到与大多数居民日常生活密 切相关的服务，如防疫病、除四害、办 理老年卡等。这些服务政策性强、与老 百姓生活质量直接关联、受惠面最大， 服务做好了，老百姓能直观感受到公共 权利执政为民，做得不好，容易造成老 百姓与政府对立，甚至影响到基层政权 的稳定性，因此，社区公共行政服务的 责任主体为政府组织，明确这一点很重 要。社区便民服务特指微利、以方便居 民生活为主任务的居民收费服务，包括 家政服务、医疗服务、物业服务以及其 他生活服务等。社区便民服务的责任主 体为社区社会组织，例如各类公营组 织、社会中介组织和物业公司等。而社 区的公益服务是指除上述两类服务以 外，在“小政府、大社会”原则指引下 由社会团体、协会、志愿组织、共建单 位等社会组织提供的无偿公益服务。以 昆明两城区一些社区服务为例，各类社 区的社会组织现已不少，公益服务现已 覆盖协会、文艺团体、志愿者组织、自 治组织等，在社区治理和扶助百姓民生 中发挥了重要作用。 提供比较全面而完善的公共服务是 落实社区民生工作的主要渠道。首先采 用行政机制。所谓行政机制是指政府自 上而下建立起自己的并与生产单位之间 建立垂直性、依附性的权利关系机构， 并通过等级命令制供给公共产品，政府 安排公共产品的数量和质量，并承担具 体的服务过程。政府既是公共产品的供 给者，又是生产者。行政机制是公共事 务治理的传统机制，美国学者萨瓦斯曾 提出公共产品供给的１ｏ种制度安排中， 前三种都是行政机制。现今很多城市社 区公共服务工作站的设立，作为承接社 区行政事务和行政服务的基础平台，也 主要采用行政机制进行管理。从市级、 区、各街道、社区自上而下抓好平台建 设，推进社区公共服务工作站规范化进 行。市政府加强领导、加大投入、配备 人员，如市区财政每年都拨付相当资金 用于社区配套用房建设，建党委的社区 配２—３名专职党务工作者和一定数量的社 区工作者。成立由区、镇主要领导挂帅 的社区公共服务工作站建设领导小组， 明确社区公共服务工作站建设的管理职 责、主要职能和工作任务，同时不同职 能部门将帮扶救助、劳动保障、卫生城 管、计划生育及其他行政事务和行政服 务统一纳入社区公共服务工作站的工作 范围，进行一站式受理。 其次，社区便民服务采用准市场机 制。对政府而言在减轻财政负担的同时 也提高了服务效率，对社区和居民而言 可以更加自由地选择多元化的优质服 务，因而是一个“共赢”的结果。准市 场机制的具体应用主要表现为政府向各 类社会组织以合同承包、特许经营、补 助补贴、凭单（券）制等形式向各类社会组 织购买服务。例如有的城区政府设立了 数十万扶持资金，采取事前委托或招 标、事中监管、事后验收的方式，加大 政府购买服务的力度。另一方面，条件 好的城区社会组织现已呈现良好的发展 势头，经登记的和备案的社区社会组织 都不少，还涌现出一批先进典型，如有 的街道的“帮一把”服务社，针对老旧 社区的特点，积极开展准物业等服务， 得到了群众的好评；还有的开办老年公 寓，经营社区食堂，开展居家养老服 务，取得良好的社会效益和经济效益； 诸如街道的“大管家”服务社、“大爱 无疆”服务社、 “亲亲宝贝俱乐部”等 也在不断发展壮大。实践证实政府“买 服务”式提供的公共产品，能够惠及到 社区的更多普通老百姓。 应该承认，经过三十多年的改革开 放，现在我们社会绝大多数商品供大于 求或供求平衡，已经解决了温饱问题， 教育、医疗、住房、交通等方面的供给 状况得到了改善。人们在吃穿不愁之 后，对生活质量的要求有所提高，社会 公共品开始进入了他们的视野。但社会 对公共品需求的供给是短缺、低效的， 诸如上学、看病、住房、交通等公共产 品和公共服务还不能很好地满足人们日 益增长和迅速提升的需求，就业和社会 保障等民生问题离人们的要求还有相当 大的距离，这就使公共产品和公共服务 需求同供给相对短缺低效之间的矛盾问 题凸现出来。在相当长的一段时间内， 居民日益增长的公共产品和公共服务需 求同供给相对短缺低效的问题将成为城 市社会发展中面临的一大突出问题，这 一问题也是引发社区冲突的总根源，应 当引起政府、基层组织和社区工作者的 特别关注，把公共服务工作做得更加到 位。 在市场经济和社会保障尚未做好充 分准备的情况下，我国现已经步入老年 社会，退休职工在社区的比重越来越 大，他们的衣、食、住、行及就医看病 将是社区的又一大消费群体。病有所 医、老有所养需求的增加是社区公共产 品和服务建设与发展的主要推动力。社 区医疗服务与社区养老服务作为一项社 会福利性服务，在政府的倡导并推动 下，各级政府不仅通过制定政策鼓励兴 办社区医疗和养老服务机构，而且建立 以社区负责人为主的社区医疗和养老服 务，让老弱病残者在社区保障中消除后 顾之忧。近几年来，国内一些社区包括 云南城乡不少地方都创造了很好的社区 服务组织和方式，这都需要不断总结甄 选，旨在社区公共产品和公共服务上更 ［＝一层楼。
政府向社会力量购买服务暂行办法
第一章总则
第一条为进一步推进服务型政府建设，加快职能转变，提升行政效能，根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（X办发〔X〕9X号）和《X省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（X政办发〔X〕10X号）精神，结合我县实际，制定本办法。
第二条政府向社会力量购买服务（以下简称政府购买服务），是指通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织、机构和企业等社会力量承担，并由政府根据合同约定向其支付费用的公共服务供给方式。
第三条政府购买服务应当遵循权责明确、公开透明，严格控制、空编优先，保证急需、竞争择优，合同管理、协议取酬的原则。
第二章责任主体
第四条政府购买服务的主体包括（以下简称购买主体）：纳入全县机构编制管理序列、经费由财政承担的机关事业单位、群团组织。 第五条承接政府购买服务的主体（以下简称承接主体）包括：依法进行了登记注册，具有承接政府购买服务能力的社会组织、民办机构和企业等社会力量。承接主体应具备以下条件：
（一）依法设立，能独立承担民事责任；
（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；
（三）具备提供公共服务所需的设备和专业技术能力;
（四）无重大违法违纪行为，社会信用记录良好；
（五）法律、法规规定的其他条件。
第三章购买内容
第六条政府购买服务的内容主要包括：
（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等适宜由社会力量承担的服务事项。
（二）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾减灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等适宜由社会力量承担的服务事项。
