现行存款准备金制度执行中存在的问题与建议
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现行存款准备金制度执行中存在的问题与建议
刘玉芬
【期刊名称】《河北金融》
【年(卷),期】2017(000)002
【总页数】2页(P64-65)
【作 者】刘玉芬
【作者单位】中国人民银行沧州市中心支行,河北沧州061001
【正文语种】中 文
随着商业银行会计科目的变化和财政体制的改革，人民银行总行陆续对商业银行一般存款准备金和财政性存款缴存范围进行了调整，对应缴纳一般性存款和财政性存款的会计科目以文件形式进行了核批和明确规定。人民银行分支机构根据核批范围按商业银行报送的一般存款余额表和财政性存款余额表、旬末日记表及相关会计凭证办理缴存和退缴。但目前仍然存在漏缴、迟缴现象，影响了执行效果，亟待解决。
（一）制度分散，政策跨度时间长，致使人民银行分支机构和商业银行业务人员对一般性存款和财政性存款缴存难把握
我国存款准备金和财政性存款缴存业务始于1983年决定由人民银行专门行使中央银行职能，当时将财政金库存款和机关、团体等财政性存款纳入财政存款缴存范围。1998年，人民银行印发了《关于改革存款准备金制度的通知》，对一般性存款准备金和财政性存款缴存制度进行了重大改革，将“机关团体存款和财政预算外存款”划入一般存款缴存范围。2003年，《中国人民银行关于国库存款利息有关问题的通知》将商业银行代理国库业务所对应的“地方财政库款”、“财政预算专项存款”和“财政预算外存款”三个会计科目纳入向人民银行划缴财政存款范围。2004年，根据《中国人民银行会计财务司关于重新确定部分商业银行缴存财政存款范围的通知》及《中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于规范农村信用社代理国库业务有关事项的通知》及以后总行调整划缴范围文件规定，人民银行总行把商业银行代理乡镇以上国库财政库款、乡镇以上财政预算专项存款、乡镇以上财政预算外存款、乡镇以上代理及经收国库业务待结算财政款项、代理发行国债款项纳入商业银行缴存款范围。因此，缴纳财政性存款的商业银行应为代理乡镇以上地方金库业务和代理经收国库业务及代理发行国债业务的商业银行。从缴存主体分析，少数商业银行代理地方金库业务，多数商业银行代理国库经收业务和国债的发行与兑付业务。2008年，人民银行印发《中国人民银行关于授权核定地方性法人金融机构存款准备金和财政性存款交存范围的通知》，对地方性法人金融机构一般性存款准备金和财政性存款准备金进行规范。
目前，由于一般性存款缴存和财政存款缴存政策几经调整，调整时间跨度较长，调整文件分散在各个年份，相关业务人员几经变换，业务操作规程和相关实施细则指引缺乏，使部分人民银行分支机构和缴存商业银行的经办人员对具体缴存范围和内容把握不准，甚至误认为已经没有该项业务，导致部分商业银行财政存款一直未缴存。
（二）存在一般性存款准备金漏缴、迟缴现象
究其原因，主要有：一是新增科目应缴存未纳入缴存。金融机构因金融创新而派生新的业务并相应新设科目时，并没有将这些新增科目及时报人民银行核定，导致应纳入缴存的科目没有及时纳入缴存。二是未缴存科目因扩大使用范围后，应缴存而未纳入缴存。金融机构因金融创新而扩大原未缴科目的核算范围，使应纳入缴存的资金未能纳入缴存，导致缴存款漏交、少缴。三是商业银行会计科目设置不合理。个别金融机构以一级科目核算一般性存款，下设二级科目核算财政性存款，造成人民银行会计核算部门在审核报表时无法确认缴存数据的真实性、漏缴现象时有发生。四是商业银行利用中间业务规避缴存。中间业务不构成商业银行的表内资产、表内负债，因此并不纳入缴存范围。不少银行机构在内部过度科目专设了代收代缴账户用于核算各类代收业务。其中一些商业银行将代收的税款、需缴库的罚没收入也纳入了此类科目下核算、暂存。五是一般性存款缴存范围不统一，如部分城市商业银行的同业存放纳入一般性存款缴存范围，但农村信用社却未纳入一般性存款缴存范围。
（三）基层商业银行分支机构认识存在误区，人民银行柜面监督不足
一是人民银行对缴存款范围核定文件印发给缴存银行后，缴存银行部分分支机构认为本单位不具备核算主体资格，财政性缴存款与一般存款准备金同样由上级行代缴，还有部分银行分支机构未向核算部门转达。二是人民银行柜面操作人员未及时将其纳入监督范围，导致监管出现空白。
（四）对缴存范围界定不清，影响了财政存款缴存
一是由于财政缴存政策调整时间跨度长、变化大，人民银行分支机构会计核算部门、监督部门和商业银行对政策理解不同，导致在缴存范围上存在争议，执行存在偏差。二是商业银行会计核算科目变化频繁，人民银行会计核算部门和监督管理部门认为财政缴存范围仅限于人民银行核批的会计科目，对财政缴存内容没有实质了解，应缴主体不明确，忽略了对部分应缴主体的监督，致使部分商业银行分支机构漏缴。三是由于当前人民银行印发财政缴存范围核定文件内容仅限于对各商业银行规定相应的缴存财政存款具体科目，未同时对该科目核算内容做出具体说明，使商业银行躲避全额缴存科目，将预算资金纳入企业、机关团体活期存款等其他非缴存科目核算，纳入一般存款管理成为可能。
（五）日常监管不足，给商业银行逃避缴纳以可乘之机
一是会计核算部门认为商业银行分支机构缴存财政性存款科目在某个时期余额为零便可以长期不报送财政性存款余额表，忽略了日常性监督。二是人民银行上级行业务检查未将此业务列入人民银行会计核算的检查内容，没有及时纠正基层人民银行会计核算部门柜面监督不力的错误做法。三是相关制度规定对商业银行漏缴和迟缴行为处罚依据不充分，为人民银行的执法带来难度。
（六）利益驱使，商业银行有意规避缴存财政性存款
首先，财政性缴存款属于不生息资产，而各级财政专项资金又通常以专户的形式存放在各家商业银行，对于这部分吸收的财政性资金，商业银行全部缴存人民银行后只能获得0.05%的手续费，还需要支付办理财政存款划转时发生的核算成本。因而，从自身利益出发，商业银行经常有意规避缴存财政性存款，而缴存财政性存款又过多地依赖于商业银行的主动性，从而导致其迟缴、漏缴或少缴现象时有发生。其次，作为国库经收处的商业银行，对收纳的预算收入按照《商业银行信用社代理国库业务管理办法》应使用“待结算财政款项”科目进行核算，并且该科目纳入缴存财政性存款范围。商业银行收纳预算收入后，一般在当日或最迟次日划缴当地国库部门。如果遇到旬末该科目留有余额，按规定要缴存财政性存款。由于这种款项属于过渡性质，旬初就会全额上划国库，若以财政性存款全额缴存了，商业银行就会垫付最少10天的资金。为避免垫付资金，避免流动性紧缺，商业银行在旬末一般采用当日不收纳税人缴纳的税款，或是将当日已收纳但来不及上划的资金转入待结算账户，从而避免缴存财政性存款。
（一）整合制度，完善一般性存款准备金和财政性存款缴存、退缴业务政策依据
一是建议尽快出台专门的人民币存款准备金管理办法和财政性存款缴存办法，以统一规定存款准备金管理和财政性存款缴存管理的总体原则、缴存范围、考核办法、处罚规定等。二是对迟缴、漏缴、少缴、故意转移缴存款等行为进行界定，并分别情况予以处罚。三是明确金融机构在业务创新过程中新增科目或扩大科目使用范围，涉及存款科目或属存款性质的资金来源的，要及时报法人金融机构所在地人民银行核定是否纳入缴存。
（二）统一缴存标准及扩大存款准备金构成和缴存范围
一是根据资金性质业判断是否缴存，而不是仅限于会计科目。对相同资金性质的资金所有金融机构在会计核算中均应纳入缴存，以规范缴存款业务，维护缴存款制度的严肃性，便于人民银行统一监管。二是建议将金融机构的库存现金和流动性强、安全级别较高的证券类资产和同业存放等纳入存款准备金缴纳范围之中，以减少人民银行的调控难度。
（三）改变缴纳方式和计息方式，提高商业银行缴存的积极性
一是建议人民银行对商业银行缴存的财政性存款以单位活期存款计付利息，弥补商业银行办理此项业务的支出。二是建议调整财政性存款缴存科目范围，“待结算财政款项”科目不再缴存财政性存款。同时人民银行国库部门应加强对金融机构国库经收情况检查监督，发现收纳的预算收入没有及时入库，则以占用财政资金进行处罚。
（四）建立监管协调机制，提高财政性存款监管水平
一是建议构建人民银行分支机构财政性存款监管协调和协作机制，进一步明晰货币信贷、会计财务、国库和营业室在财政性存款缴存监督管理中的职责和权限，做到各司其职、各负其责。二是人民银行相关职能部门加强沟通与协调，强化对商业银行缴存财政性存款账户的日常考核和控制，严格监管程序。三是建立对迟缴、少缴、漏缴现象进行严肃处理，提高监管的震慑力。■
