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国有闲置土地的类型及其处置难点分析1. 引言1.1 背景介绍在中国，国有闲置土地的问题一直是一个亟待解决的难题。
随着城市化进程的加快和经济快速发展，许多地方出现了大量闲置的国有土地，这些土地既没有得到合理利用，又浪费了宝贵资源，成为城市发展的一大障碍。
国有闲置土地的存在不仅使土地资源的利用效率低下，也给城市规划和土地管理带来了诸多困难。
这些土地大多处于城市边缘地带或者农村地区，缺乏开发利用的动力和条件，使得这些土地长期处于闲置状态，成为“城市瘤病”。
尤其是近年来，随着城市规划的不断完善和经济结构的转型升级，国有闲置土地问题愈发突出，各地政府也纷纷加大了对闲置土地的治理力度。
由于种种原因，国有闲置土地的规模仍然庞大且存在诸多困难和矛盾待解决。
为了有效解决这一问题，本文将对国有闲置土地的类型及其处置难点进行深入分析。
1.2 研究意义国有闲置土地是我国土地资源管理中一个长期存在的问题，对国家经济发展和社会稳定产生了不利影响。
研究国有闲置土地的处置难点及其类型具有重要的现实意义和深远的战略意义。
国有闲置土地的利用能够有效地增加土地资源的利用率，促进土地资源的合理配置，推动城乡一体化发展，提高国家资源利用效率。
国有闲置土地的利用也可以促进房地产市场的稳定发展，提高土地市场的透明度和公平性，增强市场经济体制的完善性。
加强国有闲置土地的管理可以有效地防范土地资源的浪费和滥用，维护国家土地资源的安全和可持续发展。
深入研究国有闲置土地的类型及其处置难点，可以为完善我国土地资源管理体制，促进土地资源的可持续利用，推动城乡一体化发展提供重要的理论指导和实践经验。
1.3 研究对象本文的研究对象是国有闲置土地，作为国家土地资源的重要组成部分，国有闲置土地的存在已经成为当前土地资源管理领域亟待解决的问题。
国有闲置土地是指由政府拥有或出资购买的土地，但长时间未得到有效利用的土地资源。
这些土地可能因为各种原因而处于闲置状态，例如规划用途变更、资金投入不足、开发计划延迟等。
国有闲置土地的类型及其处置难点分析国有闲置土地是指国家所有并尚未利用的土地资源，这些土地有可能是由于政府规划的超前导致的，也有可能是因为不符合规划而无法用于开发建设。
这些闲置土地的存在给国家和社会带来了一系列的问题，因此如何有效处置国有闲置土地成为了一个亟待解决的难题。
本文将从国有闲置土地的类型和其处置难点两个方面进行分析。
一、国有闲置土地的类型国有闲置土地的类型主要包括农用闲置土地和城市闲置土地两大类。
农用闲置土地主要是指由于城市化进程导致的部分农田闲置，很多农村建设用地规划超前或者农村非农经营用地未能全面利用而形成的闲置土地。
城市闲置土地则是指城市规划用地的超前规划和城市用地供应与需求不匹配所造成的土地资源的闲置。
在这两类土地中，又分别存在着不同类型的国有闲置土地。
1. 农用闲置土地农用闲置土地主要由以下几种类型：1）未被利用的宅基地。
宅基地是指用以建房和居住的土地，但是由于农村人口外流、房屋闲置等原因，导致很多宅基地未被有效利用。
2）农村集体土地闲置。
这是由于集体土地使用权未能有效实行流转导致的闲置现象，包括了土地被闲置或者被用于其他非农业生产。
3）农村规划用地超前。
在农村建设用地规划时，由于规划的超前导致了部分土地的闲置，或者规划土地与实际需求不符合。
城市闲置土地主要由以下几种类型：1）城市建设用地超前规划。
城市用地规划超前导致了部分用地闲置，或者规划的用地与实际需求不匹配。
2）城市用地供应不足。
目前很多城市存在用地供应不足的情况，导致了一些土地的闲置。
3）城市工业和物流用地的废弃。
随着城市的发展，一些工业和物流用地被废弃，但是却没有得到合理的再利用。
国有闲置土地的处置难点主要包括政策难点、法律难点、土地使用难点和资源整合难点。
1. 政策难点政策难点是指国家相关政策在国有闲置土地处置方面存在的问题。
首先是土地管理部门在处理国有闲置土地问题时，缺乏相关政策法规的支持，因此很多时候政策层面的支持不足。
国有闲置土地的类型及其处置难点分析【摘要】本文主要围绕国有闲置土地展开讨论，首先介绍了国有闲置土地的类型，包括城市边缘的废弃工业用地、农村村庄周围的闲置农田等。
接着分析了国有闲置土地处置的难点，主要集中在政策与制度问题、资金与技术问题以及社会与环境影响方面。
最后对存在的问题与挑战进行了总结，并提出了相应的建议与展望，包括加强政策法规的落实，完善土地利用规划，加大土地复垦力度等。
通过本文的研究，可以更好地认识国有闲置土地问题的复杂性和重要性，从而更好地推动国有闲置土地的合理利用和处置。
【关键词】国有闲置土地、类型、处置难点、政策、制度、资金、技术、社会影响、环境影响、存在问题、挑战、建议、展望1. 引言1.1 背景介绍国有土地是指由国家统一所有并加以管理的土地资源。
随着中国城市化进程的加快，国有土地的使用和管理变得越来越重要。
近年来，随着城市化进程的推进，部分国有土地遭遇闲置现象。
这些国有闲置土地虽然表面上没有被利用，但却可能造成资源浪费、环境污染等问题。
国有闲置土地的存在主要是由于多种因素共同作用的结果，包括政策与制度问题、资金与技术问题、社会与环境影响等。
对于如何有效处置国有闲置土地，需要全社会关注和共同努力。
在当前经济社会发展的大背景下，研究国有闲置土地的类型及其处置难点，对于推动资源有效利用、促进城市可持续发展具有重要意义。
完。
1.2 研究目的研究目的是为了深入分析国有闲置土地的类型及处置难点，探讨其中存在的政策与制度问题、资金与技术问题以及社会与环境影响，旨在为解决国有闲置土地问题提供有针对性的建议和措施。
通过对国有闲置土地问题的研究，可以帮助政府及相关部门更好地认识国有闲置土地的现状和影响，制定更有效的政策和措施，促进国有闲置土地资源的合理利用，实现国土资源的可持续利用和保护。
研究国有闲置土地问题也有助于引起社会各界对土地资源利用问题的关注，推动土地资源管理和保护工作的深入开展。
通过本研究，旨在为解决国有闲置土地问题提供参考，促进国有闲置土地的合理利用和可持续发展。
国有闲置土地的类型及其处置难点分析国有闲置土地指的是由国家所有但目前没有正常利用的土地资源。
根据不同的性质和用途，国有闲置土地可以分为以下几种类型：1. 农用闲置土地：农村地区由于农业产业调整和农村劳动力外流等原因，部分农田被闲置下来。
这些土地的主要特点是地处农村，耕地性质较好，但因缺乏有效管理和利用，导致资源浪费和环境污染。
2. 工矿闲置土地：由于经济结构调整和企业倒闭等原因，一些工矿企业废弃了原工业用地。
这些土地一般位于城市郊区或工矿集中区，具有土地平整、基础设施完善的特点，但由于受到工业废弃物的污染和土地功能的限制，难以得到良好的利用。
3. 建设用地闲置土地：城市建设用地闲置主要指已划定为建设用地，但长时间没有开发利用的土地。
这类土地位于城市主城区或快速发展的新城区，具有较好的基础设施和便捷交通条件，但由于多方利益的制约和市场需求的不足，无法发挥其应有的作用。
4. 公共设施闲置土地：一些公共设施用地由于规划错误、项目终止或不合理利用等原因，长时间处于闲置状态。
这些土地包括政府办公用地、公园绿地、学校用地等，为城市发展和民生服务提供了便利条件，但由于政府管理和资金投入的不足，导致土地闲置。
1. 土地权属不清：由于历史原因和管理不善，一些国有闲置土地的权属不明确，难以确定具体的管理和处置方式。
这不仅给土地闲置的解决带来困难，也容易引发土地纠纷和社会不稳定。
2. 利益相关方复杂：国有闲置土地的利益相关方众多，包括政府、地方政府、企业、农民等多个方面。
各方的利益诉求不一致，容易导致利益博弈和冲突，使土地闲置问题无法得到有效解决。
3. 土地污染治理困难：一些国有闲置土地受到工业废弃物的严重污染，需要进行土地的治理和修复。
土地污染治理需要大量的经费和技术支持，难以在短时间内得到有效实施。
4. 市场需求不足：一些国有闲置土地虽然具备优质的地理位置和基础设施，但由于市场需求不足，无法吸引投资与开发。
这使得土地处置变得更加困难，容易造成资源浪费和经济损失。
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1.“闲置⼟地”是指政府已经供出去的国有建设⽤地 问：《闲置⼟地处置办法》对闲置⼟地的界定与原来的5 号令有明显区别，在执⾏中如何正确界定闲置⼟地? 答：根据《闲置⼟地处置办法》第⼆条的规定，闲置⼟地包括两种情形：⼀是国有建设⽤地使⽤权⼈超过有偿使⽤合同或者划拨决定书约定的动⼯期限满⼀年未动⼯开发的国有建设⽤地;⼆是已动⼯开发但投资额不⾜总投资额的25%或者已动⼯⾯积不⾜应动⼯⾯积1/3，中⽌建设满⼀年的，可以认定为闲置⼟地。
这两种闲置⼟地在处置⽅式上有明显的不同。
对于第⼀种情形的闲置⼟地，除了因不可抗⼒或者政府及政府有关部门的原因导致的以外，满⼀年的要缴⼟地闲置费，满两年的要⽆偿收回。
⽽对于第⼆种情形的闲置⼟地，主要是与⼟地使⽤权⼈协商，依照《闲置⼟地处置办法》第⼋条的规定，采取延长动⼯开发期限、调整⼟地⽤途规划条件、由政府安排临时使⽤、协议有偿收回、置换⼟地等⽅式处置，促进国有建设⽤地有效利⽤。
特别需要说明的是，《闲置⼟地处置办法》规定的“闲置⼟地”，主要是指政府已经供出去的国有建设⽤地，不包括在政府储备中⼼尚未供出去的国有建设⽤地。
2.政府原因导致闲置的由国⼟资源主管部门核实认定 问：《闲置⼟地处置办法》第⼋条对因政府及政府有关部门的原因导致闲置⼟地的情形进⾏了界定，实践中这种认定的责任⼈是国有建设⽤地使⽤权⼈还是国⼟资源主管部门? 答：根据《闲置⼟地处置办法》第⼋条的规定，认定的责任⼈是市、县国⼟资源主管部门。
市、县国⼟资源主管部门对其调查发现的闲置⼟地，应当在法定期限内向国有建设⽤地使⽤权⼈下达《闲置⼟地认定通知书》。
国有建设⽤地使⽤权⼈在收到《闲置⼟地认定通知书》后，认为其闲置⼟地属于政府及政府有关部门的原因导致的，可以向市、县国⼟资源主管部门提供说明材料，由市、县国⼟资源主管部门进⾏调查核实和认定。
国有闲置土地的类型及其处置难点分析国有闲置土地是指由政府所有并且未得到有效利用的土地。
在我国，随着城市化进程的加快和国民经济的持续快速发展，国有闲置土地成为了一个日益突出的问题。
这些闲置土地类型多样，包括但不限于工业用地、农村集体土地、城市边缘地带等。
因为涉及面广，且关联多方利益，使得国有闲置土地的处置面临着一系列的难点。
本文将对国有闲置土地的类型及其处置难点进行分析研究。
一、国有闲置土地的类型1. 工业用地工业用地是工业发展的重要资源，但由于工业结构调整、企业破产、搬迁等原因，造成了部分工业用地处于闲置状态。
这类土地一般集中在城市工业园区和老工业基地周围，有着一定的规模和配套设施。
2. 农村集体土地农村集体土地包括集体农场、农村闲置地、退耕还林地等，随着农村人口外流、农业产业结构调整等因素，导致了大量农村土地处于闲置状态。
这些土地由于规模较小、使用年限较短、流转手续复杂等特点，使得处理起来更加困难。
3. 城市边缘地带随着城市化进程加剧，城市边缘地带成为了土地闲置的热点区域。
城市边缘地带一般处于城市发展的薄弱环节，缺乏基础设施和规划管理，加之规划用地和集体土地使用权的不确定性，使得这类土地的处置也面临着很大的难度。
1. 土地利益相关方复杂国有闲置土地的处置牵扯到多方利益，包括政府、国有企业、农民集体经济组织、土地开发商等。
这些利益相关方之间存在着利益的冲突和矛盾，如何在各方利益之间取得平衡，是国有闲置土地处置的难点之一。
2. 规划管理不完善国有闲置土地的规划管理不完善是造成土地无效利用的一个重要原因。
在我国，土地出让和使用分化，且规划调整频繁，导致了一些土地资源不能有效投入利用。
而且规划的不确定性也给土地处置带来了很大的难度。
3. 流转手续繁琐对于农村集体土地的处置而言，流转手续繁琐是个不可忽视的问题。
目前，我国的土地流转制度尚不完善，农民集体土地的流转手续复杂，征地拆迁等问题成为了农村集体土地处置的重要难点。
国有闲置土地的类型及其处置难点分析1. 引言1.1 国有土地概述国有土地是指由国家所有并具有独立所有权的土地，是国家的基本财产之一。
国有土地在我国具有重要的地位，涉及到国家利益和国民福祉。
国有土地包括城市建设用地、农村宅基地、农村集体建设用地等多种类型，涵盖了城市和农村的各个领域。
在我国，国有土地的管理体制较为复杂，涉及到多个部门和层级，存在着管理上的不足和问题。
国有土地的管理和处置一直是社会关注的焦点，也是政府工作的重要内容之一。
加强国有土地的管理和合理处置，不仅关系到土地资源的有效利用，更关系到国家的经济发展和社会稳定。
对国有土地的合理管理和处置，既需要政府的积极作为和有效监管，也需要市场力量的参与和完善的制度支持。
只有这样，才能更好地实现国有土地的优化配置和增值利用，为国家的可持续发展提供坚实的土地资源保障。
国有土地的概述及其合理处置具有重要意义。
1.2 国有土地处置的重要性国有土地处置是当前土地管理中的重要问题，对于国家经济发展和社会稳定具有重要意义。
国有土地处置能够有效利用资源，提高土地利用效率，满足城乡建设和经济发展的需要。
国有土地处置可以推动土地市场化发展，优化资源配置，激发市场活力。
国有土地处置有助于规范土地管理制度，提升土地管理效率，减少不正当土地利用行为。
最重要的是，国有土地处置能够保障土地资源的可持续利用，维护国家土地安全和生态环境稳定。
加强国有土地处置工作，完善相关政策和制度，处理好市场化和监管执法等难点问题，对于促进经济社会发展，保障国家安全和可持续发展具有重要意义。
【字数：216】2. 正文2.1 国有土地的类型国有土地的类型主要包括农村集体建设用地、城市农村建设用地、企业建设用地、城市集体建设用地等几种类型。
农村集体建设用地是指由农民集体所有并由村民共同管理使用的土地，常用于农田、集体建设等用途；城市农村建设用地则是指城市和农村建设用地，包括住宅、工业用地等；企业建设用地主要指由国有企业使用的土地，用于企业生产经营等用途；城市集体建设用地则是指城市集体所有并由城市居民共同管理使用的土地，常用于市政建设等用途。
一、关于闲置土地问题的主要法律依据1、《中华人民共和国土地管理法》(主席令第28号)，1999年01月01日开始实施，于2004年8月28日被修订，现行有效。
2、《中华人民共和国城市房地产管理法》(主席令第72号)，1995年1月1日开始实施，于2007年8月30日被修订，现行有效。
3、《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)，1999年4月28日开始实施，已于2012年7月1日被国土资源部修订。
4、《闲置土地处置办法(2012修订)》(国土资源部令第53号)，2012年7月1日开始实施，现行有效。
5、《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》(国土资发[2008]178号)—2008年09月03日开始实施，现行有效。
6、《国土资源部办公厅关于闲置土地处置有关问题的复函》(国土资厅函[2002]101号)，2002年4月16日开始实施，现行有效。
二、关于闲置土地的认定1、具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：[1](1)土地使用权人超过土地出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地;(2)已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，并且中止开发建设满一年的国有建设用地;(3)已动工开发但已投资额占总投资额不足百分之二十五，并且中止开发建设满一年的国有建设用地。
2、“动工开发时间”的认定[2]动工开发时间起算点应为依法取得施工许可证后：①需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕之日;②使用桩基的项目，打入所有基础桩之日;③其他项目，地基施工完成三分之一之日。
3、“开发建设总面积”的认定[3](1)“应动工开发建设总面积”是指土地使用权人依照土地出让合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积;(2)“开发建设的总面积”是指“应动工开发建设总面积”中土地使用权人已经进行实际投资开发建设的土地面积。
4、“投资额”的认定[4]“已投资额”、“总投资额”均不含土地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
国有闲置土地的类型及其处置难点分析国有闲置土地是指由政府所有且未被有效利用的土地资源。
这些土地资源可能由于各种原因闲置下来，而未能发挥其应有的经济和社会效益。
国有闲置土地的存在不仅浪费了宝贵的资源，还可能导致土地资源无序利用、环境污染等问题。
对国有闲置土地的类型及其处置难点进行分析并有效处置是十分重要的。
国有闲置土地的类型主要包括以下几种：一、农村闲置土地：这种类型的闲置土地主要分布在农村地区，可能是因为农村人口外流、农业生产方式转型等原因导致的土地闲置。
这些土地可能是原来的耕地、果园或者草场等，由于缺乏有效的管理和利用方式，导致土地无法被充分利用。
二、城市闲置土地：城市闲置土地主要包括工业用地、商业用地、居住用地等。
这些土地可能是因为城市规划调整、产业结构变化、城市化进程等原因导致的闲置。
这些土地一旦闲置，可能会导致城市用地浪费、城市土地资源无法有效配置等问题。
三、工矿闲置土地：这种类型的闲置土地主要是指工厂、矿山等单位所闲置下来的土地。
随着经济结构的调整和环保政策的要求，一些工矿企业可能会停产或者搬迁，导致其所占用的土地处于闲置状态。
以上仅是国有闲置土地的部分类型，而随着经济社会的发展，可能还会出现其他类型的闲置土地。
相对于不同类型的闲置土地，其处置难点也存在一定的差异：一、农村闲置土地的处置难点主要表现在以下几个方面：1.农村闲置土地处于散乱状态，难以集中规划和利用。
2.农村闲置土地缺乏有效的管理和监管，存在被非法占用或者破坏的风险。
3.农村闲置土地所在地区的经济条件较差，缺乏有效的资源整合和利用方式。
二、城市闲置土地的处置难点主要表现在以下几个方面：1.城市闲置土地往往处于城市边缘或者内部不发达地区，处置成本较高。
2.城市闲置土地多为边角地、坡地等不易开发的土地资源。
3.城市闲置土地可能存在复杂的产权问题，难以清晰处置。
三、工矿闲置土地的处置难点主要表现在以下几个方面：1.工矿闲置土地存在地质环境污染等问题，处置难度较大。
闲置土地处理相关法律问题探析谢俊林黄刚强（广东智洋律师事务所，广东广州 510095）[内容提要]近年来，全国各地土地闲置情况日益严重。
为切实保护耕地，加强土地资产管理，实现土地资源的可持续发展，中央和地方各级政府均采取严厉措施，加大对闲置土地的处理力度。
闲置土地处理是一个比较新的政府行政行为，相关的法律、法规尚未完善，因此政府土地管理部门在相关工作中或多或少会遇到一些困难。
为此，本文对如何认定闲置土地行为，如何在实体与程序上确保政府土地管理部门闲置土地行政处罚行为的合法性以及对非法定闲置土地的处理等问题进行了初步探讨。
[关键词] 闲置土地处理闲置土地行为闲置土地行政处罚非法定闲置土地人口多，人均耕地少，土地后备资源不足是我国的基本国情，但是建设用地粗放利用严重，甚至大量闲置，仍是我国土地利用的基本现状。
因此，加强土地资产管理，调整土地利用结构，盘活土地存量，加大对闲置土地的处理力度，为经济发展提供必需的用地条件，势必成为各级政府地政工作的重心之一。
然而，对闲置土地的处理涉及的我国土地管理制度中深层次的法律问题——如何做到既依法行政，又兼顾广大投资者的合法权益，维护社会的稳定，已成为政府土地管理部门面临的一个重大考验。
尽管我国现行的土地法律、法规对闲置土地行为规定了行政处罚措施，但处理闲置土地是一个比较新的政府行政行为，相关的法律、法规尚未完善，因此政府土地管理部门在相关工作中或多或少会遇到一些困难。
本文作者有幸接受政府的委托，作为专项法律顾问全面参与了广州保税区、广州经济技术开发区闲置土地的处理工作。
本文拟就闲置土地处理的相关法律问题做初步探讨，并将笔者在参与处理土地闲置工作过程中的一些心得体会与读者分享。
一、闲置土地行为的认定依据正确认定闲置土地行为，是政府土地管理部门作出闲置土地行政处罚合法性的基础。
早在1990年，国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条就规定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
”然而，“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的”的情形是否就是闲置土地？该行政法规并未明确指出。
1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订后实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条中规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。
已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，１年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；１年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续２年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
”土地管理法也没有对闲置土地的内涵和外延作出规定，但却对两种闲置土地的情形，即已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的闲置情形和以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，作出了处理规定。
１９９５年１月１日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。
超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金２０％以下的土地闲置费；满２年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
”房地产管理法补充了处理“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地”的规定，但仍未对闲置土地的定义作出明确的回答。
土地管理法和城市房地产管理法是为了加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地①，以及加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展而制定的土地、房地产管理方面②的基本法律。
因而，这两部法律仅对处理闲置土地的依据处理方式作了基本的、概括性的规定，然而现实中土地闲置的情形却远远超出法律规定的范围。
针对各地区土地闲置行为日益严重的情况，为了依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，国土资源部于1999年4月26日以第5号令出台了《闲置土地处理办法》，办法中将闲置土地定义为“土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地”，同时，办法还以列举的方式将具有一定情形的土地界定为闲置①参见《中华人民共和国土地管理法》第1条的规定②参见《中华人民共和国城市房地产管理法》第1条的规定土地，具体包括：（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满１年未动工开发建设的；（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足２５％且未经批准中止开发建设连续满１年的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。
此外，各地政府也根据各地的土地闲置具体情况对闲置土地的界定和行政处罚等问题作出了相关的规定，如广州市人民政府于1997年8月1日公布的《广州市闲置土地处理办法》。
尽管《闲置土地处理办法》对“闲置土地”作出了定义，但在实际工作中认定和处理闲置土地时，却存在这样一个问题：除必须遵循法律、行政法规规定外，能否依据部门规章、地方政府规章认定闲置土地并作出相应的行政处罚？在这一问题上，学术界存在着较大分歧。
依笔者看来，在对闲置土地的认定和行政处罚的法律适用上应正确理解“法”的外延。
从理论上讲，部门规章、地方政府规章也是法律的重要渊源③，二者都是为了配合法律、法规的正确实施而制定的，但前提是二者不得与宪法、法律、行政法规相抵触；从实际情况看，由于我国目前的土地管理法律制度尚不完善，关于闲置土地管理的内容多在部门规章、地方政府规章中出现，排除部门规章、地方政府规章的适用，会使得许多土地闲置违法行为无“法”可依而不受制约，反而不利于对土地闲置违法行为的监督管理。
因此，在对土地闲置违法行为进行认定和处罚时除遵循法律、行政法规的有关规定外，还应参照相应的部门规章、地方政府规章。
二、依法对闲置土地行为进行行政处罚土地行政处罚，属于土地管理行政机关行政执法行为之一，是指政府土地管理部门依法惩戒违反土地法律、法规但尚未构成犯罪的行政相对人的一种行政强制措施。
本文所讨论的“闲置土地行政处罚”衍生于土地行政处罚，针对的是行政相对人的闲置土地行为。
在正确认定闲置土地的基础上，政府土地管理部门作出的闲置土地行政处罚并不必然合法。
从处理闲置土地的法律实践上看，由于土地闲置违法行为的多样性、复杂性，造成土地管理部门执法过程中违法行政的情形很复杂。
有的是行政主体违反了行政程序规则的同时，实体上也违法；有的是行政主体违反了行政程序规则，但实体上不违法，实体上并未侵害相对方合法权益。
为了明确闲置土地行政处罚行为的规范运作，防止行政主体滥用权力、保护行政相对人的合法权益，极有必要建立一套法定的、科学的土地闲置③孙国华、朱景文主编，法理学[M]，北京：中国人民大学出版社，1999，第261页和第262页。
违法行为行政处罚程序规则。
在一定意义上讲，依法行政除要遵循相关的实体法律制度外，主要是依法定程序行政，下面分而述之。
（一）闲置土地行政处罚行为合法性的实体要件1、行政处罚主体是否适格依《土地管理法》的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，因土地闲置违法行为行使收回国有土地使用权的行政处罚机关是县级以上人民政府。
④为提高土地管理行政机关制裁土地闲置违法行为的效率，依据《行政处罚法》的规定，具有行使行政处罚权的县级以上人民政府土地管理部门可以依据法律、法规和规章的委托规定，以委托机关名义对土地闲置违法行为实施行政处罚。
可见，除土地管理法律、法规和规章有明文规定外，对土地闲置违法行为行使行政处罚的行政主体可以是县级以上人民政府，也可以是县级以上人民政府土地管理部门，但后者必须取得县级以上人民政府的授权或者委托，否则，对土地闲置违法行为相对人作出的行政处罚行为将会因行政主体不适格而导致无效。
2、行政处罚是否符合行政处罚的法定理由土地闲置违法行为的依法行政包括依据法律、法规和规章的规定认定土地闲置违法事实，以事实为依据，以法律为准绳。
行政处罚的依据和理由必须符合法律规定，作出的行政处罚决定必须证据确凿、处罚适当。
所谓，法无明文规定不处罚，⑤否则，处罚决定将因处罚内容、依据不当而导致行政处罚行为否定性的法律后果。
例如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
”根据这一规定，市、县人民政府土地管理部门有权收回土地使用权，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同规定的期限开发、利用土地的。
（2）土地使用者未按合同规定的条件开发、利用土地的。
只有当上述事由出现时，土地管理部门才能对土地使用者施以收回土地使用权的处罚。
行政机关如以土地使用者未缴清土地使用权出让金而实施行政处罚则无法定理由，其结果必然导致在接受司法审查时被司法机关撤销行政处罚行为的法律后果。
3、行政处罚的相对人是否适格行政处罚的相对人是行政机关作出具体行政行为所对应的、直接或者间接承受行政处罚内容的民事主体。
土地闲置违法行为中，多数情形是单一主体的原因造成，但有些情况下也会涉及两方或④参见《中华人民共和国土地管理法》第66条的规定。
⑤张正钊主编，行政法与行政诉讼法[M]，北京：中国人民大学出版社，1999，第159页。
者三方相对人。
例如，在一些情况下，土地使用权受让人将土地使用权转让给次受让人后，次受让人未缴清土地转让款之前就对土地进行了投入开发，并因某种原因停止开发建设，造成土地闲置。
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。
这种情况下，土地使用权次受让人应当视为尚未取得该土地使用权，行政处罚的相对人应包括土地使用权受让人和次受让人。
如该土地使用权已依法设定抵押，抵押权人也应一并作为行政处罚的相对主体，土地管理部门在作出行政处罚决定之前，应告知其享有要求听证的权利。
