第八讲 电子政务管理体制与电子政务安全体系

第四，从纵向看，隶属关系无序。 各地的政务信息化主管部门在隶属关系上呈现出一种无序状态。例如，合 肥市的信息化主 管部门“合肥市信息化工作办公室”直接隶属于合肥市政 府，而同样是“信息办”的杭州市余杭区“信息化领导小组办公室”则隶 属于党委系统，还有些地方“信息 办”设在信息产业厅（局）、办公厅等 部门下面。又比如，一些地方类似“信息中心”的机构是设在“信息办” 下面一个主管技术的事业编制单位，但也有不少“信 息中心”挂靠在发改 委（或计委）系统或办公厅（室）系统，如石家庄市2003年10月重组成立 的“信息中心”就隶属于市政府办公厅。 粗略统计，各地信息化主管机构在隶属上，有直接隶属于市政府、隶属于 党委，以及办公 厅（室）系统、发改委（计委）系统、信息产业厅（局） 系统、科技局系统等多种模式。隶属关系不同还带来一个问题就是上下级 部门之间的协调困难。如江苏省盐 城市也因为市和下面的区县没有形成统 一对口的管理体制，没有专门的职能机构，导致“信息孤岛”不断出现。
第八讲 电子政务管理体制与电子政务安全体系
（1）电子政务的管理体制
当前我国各地存在的电子政务管理体制的 分类：一是成立领导小组及办公室（临时 机构）；二是成立专职机构，如信息办、 信息产业厅（局）、省市信息中心；三是 落实到一个政府部门机构来负责，如科技 局、计委；四是由各级办公厅（室）处室 管理。
一是明确省政府办公厅为全省政务系统电 子政务建设主 管部门。各单位为本单位或本系统的电子政务责任单位， 负责本单位或本系统日常电子政务管理工作。 二是电子政务重大业务系统项目建设要根据国家 规定， 按照基本建设项目管理程序进行论证和审批办理。 电子 政务的专项规划纳入到国民经济和社会发展规划中。
2.新建部门的上行下效 政府信息化是一项新事物，各地都在摸索。于 是很多地方在筹备管理机构时，参照了其上 级 部门或者国内其他地区的做法。例如国家在中 央层面建立了“国家信息化工作领导小组”及 其日常办事机构“国务院信息化工作办公室”， 因此很多地方也纷纷仿 照建立类似组织——尽 管各地由于情况不同，“信息办”在具体的职 能和权限上存在着很大的差别。
上无坚强有力的协调指导机构对全国电子 政务实施统一领导，下无法律责任人对电 子政务项目承担和履行建设管理职责，
安徽省电子政务管理体制 （“十一五”电子政务建设发展规划）
(四)建立和完善电子政务管理制度，明确与落实相关 职责。电子政务与党政部门职能业务紧密相关，离开了 党政 部门职能和业务电子政务不能生存， 因此必须依 据党政部门现行职能和改革目标，建立有利于推进我省 电子政务的管理和运行机制，保障电子政务的有效运行。
第二，从个体看，权利责任失衡。 将传统的政府管理与现代的信息技术相结合是一项全新的历史使命， 作为主管机构，必须对政府的流程机制以及信息技术的特点两方面 都很熟悉。另外，政府信息化效果的发挥关键在于实现资源的互联 互通和数据的共享，为了做到这一点，信息化的主管部门必须有足 够的权限。 而现有的信息化主管机构在这两点上都存在缺陷。如最常见的“信 息办”，其本质是一种 临时性议事机构，不是政府组成部门，没 有行政权力，政府目标考核也不明确。信息办主任的行政级别同其 他委办局“一把手”是平级的，大多无权参与最高决策， 也没有 对其他部门和对社会的有效管理手段，在规划和指导这一层面上缺 乏足够的权威性，无法有效地对其他部门相应机构业务改革的指导 以及信息产业的指导。而 多为事业编制的“信息中心”协调能力 则更逊一筹。
3.来自上级的规定。 虽然国家没有对信息化的管理体制作出明文规 定，但一些地方在小范围内进行了尝试。如 吉 林省就以省政府文件和办公厅文件两次明确要 求“全省政府系统办公自动化建设和应用工作 由省政府办公厅统一负责，日常工作由省政府 办公厅专门机构承担。各 地、各部门要把这项 工作作为办公厅（室）的基本职能并进一步强 化。”
3.建立权责相称的政府信息化管理机制。 为了有效地推进电子政务，必须保障政府信息化主管部 门职能和权限的统一。管理机构必 须具有针对同级政 府部门的议事协调权，要实现这一点，最好能有地方 “一把手”领导的介入，并有党委秘书长和政府秘书长 的参与；管理机构也必须有同级财政资 金的信息化项 目审批权和信息化专项资金管理权，这样才尽可能的保 障同一地域内政府信息化按统一规划、统一部署进行， 防止重复建设；最后，应当将政务信息化 纳入行政效 能考核，并由信息化管理机构和政府监察机构共同负责 实施，这样能加强各部门对电子政务的重视程度，提高 电子政务实施效果和推进电子政务建设的长效机制。
2.按照“广义政府”的概念确立管理体制。 在中国的政治体制下，党委、人大、政府、政协等四套 班子是相对独立的，而它们又都有 信息化方面的需求。 它们之间是应该各自建单独的系统还是统一规划、统一 管理呢？中国的政府信息化“除了中央层面比较特殊， 政 府和党委系统在信息化建设时搞两套系统还情有可原 以外，从省一级以下，包括地级市、县，绝对不能在信 息化过程中搞两套分立的系统，凡是搞两套的，都是一 种 结构性的浪费。” 建议设立一个如同“编办”那样 横跨党委、政府的信息化领导机构，统筹广义上的“电 子政务”，而人大、政协信息化的需求 比较少，更不宜 重起炉灶。事实上，国内目前有很多地方推行的是这种 广义电子政务概念，如青岛市、合肥市、余杭区等，均 取得了明显的实际效果。
广州市信息化促进条例
本市人民政府应当设立信息化主管部门，负责 本市信息化的统筹规划、指导协调和监督管理 工作，组织实施本条例。区、县级市人民政府 应当设立信息化主管部门， 在本行政区域内组 织实施本条例。市、区、县级市人民政府各部 门设立首席信息主管，负责本部门信息化的统 筹规划、指导协调和监督管理工作。首席信息 主管制度 由市人民政府制定
从业务来看，现有的信息化主管部门大都相对 偏重技术，往往对技术很了解，但并不了解各 职能部 门的业务，无法掌握它们的信息化需求， 因而也就无法提出让其他部门普遍认可的信息 化规划。类似信息办和信息中心这样的机构发 挥的职能还只是停留在技术层， 而具有真正意 义决策权的信息化领导小组成员则主要由机关 的一把手与各条线主管副职领导组成，他们往 往又缺乏信息化技术背景，办公厅（室）系统 的机构往往行 政职能不到位，也不能发挥应有 的作用”。
第三，从横向看，多头领导严重。 我国的政务信息化管理体制，除了上述提到的 名称、隶属、权责问题外，还存在着同一地 方 多个机构并立、多头领导、政出多门的现象， 这也是管理体制诸多问题中最严重的一个。旧 体制的历史惯性可能导致了同一区域内多个部 门都有信息化管理职能， 或者是有些地方没有 利用已有的信息化管理机构而另外新建了机构， 导致新旧部门之间的职能交叉。
管理体制的问题
第一，从整体看，名称编制混乱。 目前各地政府部门领导信息化建设的机构名称非常混乱： 同为“信息办”，有的地方叫 “信息化领导小组办公 室”，有的地方叫“信息化工作办公室”；同为“信息 中心”，却存在“信息中心”、“信息管理中心”、 “经济信息中心”、“信息网络中 心”等不同叫法， 其人员编制有的为行政编制，有的则为事业编制；另外， 还有“政务信息化管理服务中心”、“办公厅自动化办 公室”、“办公厅信息处”、“信 息化委员会”、 “电子政务处”等不同称谓、不同性质的机构，都在从 事着政务信息化的管理工作。
1．建立领导小组及办公室——这种模式 的通常做法是由地方“一把手”或信息化 主管副职领导担任“信息化领导小组”组 长，下属各委办局“一把手”为领导小组 成员。在“信息化领导小组”下面，有一 个常设性机构“信息化工作办公室”负责 具体事务。
2．成立专职机构——很多地方为推进信息化建 设而设立了专职机构。如上海市成立的“信息 化委 员会”，就是根据《上海市机构改革方 案》，在原上海市信息办基础上成立的，是市 政府综合管理全市国民经济和社会信息化的直 属机构，同时又是上海市国民经济 和社会信息 化领导小组的办事机构。信息化委员会较以往 “信息办”最大的不同是它属于政府组成部门， 具有行政权力。另外，如青岛市建立的市委市 政府计算机中 心、合肥市成立的信息化工作办 公室等皆属于专职机构性质。
另外，电子政务最早的时候内涵比较单，即“办公自动 化”。 办公厅（室）系统作为政府部门日常办公、协 调机构，自然成为办公自动化的主推部门。2000年的 《国务院办公厅关于进一步推进全国政府系统办公自动 化建设 和应用工作的通知》（国办发„2000‟36号） 对此专门进行了明确：“全国政府系统办公自动化建设 和应用工作由国务院办公厅统一负责，日常工作由国务 院 办公厅秘书局承担。各地区、各部门务必进一步加 强对本系统办公自动化建设和应用工作的领导，把这项 工作作为办公厅（室）的基本职能并进一步强化”。这 可以 说是办公厅（室）系统介入政府信息化的开始。
4.非正常因素的干扰。 除了上述历史、现实的因素以外，还有一些非 正常的因素也一定程度上左右着现有的信息 化 管理格局。如领导的个人喜好直接决定了对政 府信息化的重视程度，并决定了是否成立专门 的主管机构及其权限。更有甚者，有的时候领 导的人事调动会导致政府 信息化主管机构发生 转移。这些非正常因素从本质上讲是政府信息 化法制环境不完善所致。
管理体制形成原因
1.历史形成的体制惯性 目前担当政府信息化的管理职能的部门，许多是由历史 上的体制惯性形成的。 例如我国在上世纪80年代建设的全国性的经济信息传播 网络——国家经济信息系统，这 项工作由当时的计委 具体负责。国家计委于1987年成立了“国家经济信息中 心”（后改名为“国家信息中心”），相应地各地方也 纷纷成立“经济信息中心”。 这直接导致了90年代后 期政府信息化兴起以后很多地方将政务信息化的管理职 能归口到计委系统的现实
三是各级政府的门户网站由各级政府办公(厅)室主管， 省政府门户网站由省经济信息中心负责日常维护和编辑 管理工作，各市、县政府网站日常维护由各市、县确 定有关单位负责。全省电子政务的主干网络、公共网络 平台及网络中心由省经济信息中心负责运行维护和技术 服务。 四是电子政务开发建设中涉及到交叉业务以及与“数 字安徽”建设需要协调的，由政府信息办或信息化主管 部门负责进行协调管理。 五是由省信息化安全领导小组牵头制定电子政务的安全 管理办法和制度。