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1.4 公共政策学的那些人和那些事公共政策学是第二次世界大战后在美国首先兴起的一门全新的学科。
经过半个多世纪的发展和几代公共政策学者的努力，公共政策学已经成为当代社会科学中发展速度较快、非常富有研究活力的一门学科。
它不仅在理论上取得了很大的成就，而且其研究成果对世界各国的公共政策实践也产生了显著的影响。
在此，我们将看看有哪些人、哪些事在公共政策学科发展史上起到了重要作用。
学术界一般认为，现代意义上的公共政策学发源于美国。
其发展大体经历了四个阶段：一、形成时期1951年，由美国著名的政治学家丹尼尔·勒纳（Damiel lermer）和哈罗德·拉斯韦尔共同主编的《政策科学：范围和方法的新进展》一书问世。
该书首次提出并界定了“政策科学”（Policy Sciences）这一概念，指出“政策科学是用于解决社会问题，特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具”。
书中所收论文对公共政策的概念，政策科学的学科特点和基本范畴，科学的决策方法等，都做了比较深入的探讨，奠定了公共政策学的学科基础。
这本书被誉为“公共政策学的开山之作”，被人们看作是公共政策学诞生的标志，拉斯韦尔也被誉为“现代政策科学的创立者”。
哈罗德·拉斯韦尔之所以被尊称为公共政策学的奠基人，不仅在于他首次提出了政策科学的概念，第一次使公共政策研究具有了科学的形态，而且还在于他对公共政策科学的性质、研究对象和发展方向等问题进行了较为系统的阐述。
在随后的学术生涯中，他一直致力于公共政策学的研究，进而奠定了他的学术地位。
除了拉斯韦尔以外，还有不少学者对这门学科的形成和发展做出了独特的贡献。
这里特别应该提到的有两位。
其一是戴维·伊斯顿。
他于1953年著成《政治体系——政治学状况研究》一书，对公共政策学给予了特别的重视。
提出了“公共政策就是对社会价值进行的权威性分配”著名诊断。
其二是查尔斯·林德布洛姆（Chowles E.lindblom），他是对公共政策学这个领域关注和贡献甚多的著名学者。
政策科学笔记（人大版：陈振明）第一章：绪论：政策科学的“研究纲领”1、1951年，拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》出版，标志着现代政策科学的诞生。
2、德洛尔政策科学的“三部曲”：《公共政策制定检讨》、《政策科学构想》、《政策科学进展》3、政策分析兴起的原因：（1）运筹学家、系统分析家和应用数学家，运筹学、管理科学和系统分析的定量方法及技术的发展实际上构成了政策学特别是政策分析的方法论的基础。
（2）兰德公司一类思想库的示范性的影响以及私人基金会对应用社会科学领域的支持有关（3）现代政府政策条件和政策任务的复杂化（4）公众对重大决策问题兴趣增加，尤其是对自身现实切身利益密切相关的公共政策问题的关注日益增加（5）公众对自然科学处理社会问题无能为力的状况日益不满4、政策科学：一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科。
其目的是提供政策相关知识、改善公共决策系统、提高公共决策质量。
5、政策科学的基本特征：（1）政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域（2）政策科学是一门以行动为取向的学科，体现着理论和实践的统一（3）政策科学不仅是一门描述性学科，而且是一门规范性学科（4）是软科学的一个重要分支（软科学：指那些以阐明现代社会复杂的课题为目的，应用各种相关学科的理论和方法对包括人和社会在内的广泛对象进行跨学科研究的知识领域）6、政策科学的研究范围（研究重点）：（1）政策战略（2）政策分析（3）政策制定系统的改进（4）评估（5）政策科学的进展7、政策科学的研究途径；（1）政治学研究途径（系统途径、过程途径、团体途径、精英途径、制度途径）（2）经济学研究途径（福利经济学、公共选择理论、新制度学派）第二章：政策与政策系统1、政策：是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期内为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则。
绪论政策科学的“研究纲领”政策科学（公共政策分析）是二战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域，它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”（德洛尔、里夫林语）、当代西方政治学的一次“最重大的突破”(冯贝米语)以及“当代公共行政学的最重要的发展”（罗迪语）。
从20世纪40年代末、50年代初开始，美国的大学和思想库的一些学者因社会科学进步的“内力”和当代社会发展需要的“外力”的推动，致力于一个以人类社会的基本问题尤其是公共政策问题为对象的新学科的研究，开创了社会科学中的政策研究方向。
到了60年代末、70年代初，这种新的研究方向或途径迅速发展并体制化，最终导致了一个相对独立的政策科学领域的出现。
70年代以后政策科学的进展以及它对各国政府的政策制定和社会发展所产生的积极影响，使得它成为各国学界和政界共同关注的学科，成为当代社会科学中的一个重要的、富有成果和充满活力的新研究领域。
有些西方学者（如拉纳）认为政策科学构成当代社会科学的核心，有的西方政治学者和行政学者则主张用它取代传统的政治学和公共行政学的研究。
由此足见政策科学在当代西方社会科学尤其是政治学和行政学中的显赫地位。
那么，究竟什么是政策科学？它是如何形成和发展起来的？什么是政策科学研究的范式？中国的政策科学学科应如何建立？在绪论中，我们将对这些问题加以简要的考察与分析。
第一节政策科学的兴起政策科学及政策分析经历了漫长的历史演化，它的源头可以追溯到人类文明之初，而作为一门相对独立的研究领域的政策科学及政策分析的出现则是本世纪40、50年代的事。
如果以拉纳(Daniel Lerner)和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》(1951年)一书出版作为其诞生标志的话，则现代政策科学及政策分析也有半个世纪的发展历史了。
而从拉斯韦尔和德洛尔等人对一个跨学科的、综合性的全新政策科学的界定到另一些学者对对作为一门应用性社会科学学科的政策分析的强调则反映了这个研究领域的理论发展及“范式”的变化。
西方政策科学中的政策理论知识从20世纪50-80年代，西方现代政策科学先后经过了从“政策科学运动”到“政策分析运动”的历史演变。
在这一过程中，政策科学的知识也逐步得到过滤和积累。
但是，由于在不同时期人们对政策研究所选取的目标与对象不同，从而在“哪些知识属于政策科学，哪些知识不属于政策科学”、“政策科学的知识应包括哪些类别”的问题上,意见并不一致。
因此，有必要对这三四十年间西方政策科学研究所留下来的知识进行清理，以便从中整理出政策科学的知识体系，并寻找出这一知识体系的内在逻辑结构。
从50年代到70年代初是西方现代政策科学发展中的“拉斯韦尔—德罗尔传统”时期。
这一时期留下的有关政策科学的知识特别丰富。
主要的有两大类：是拉斯韦尔有关政策科学的论著；另一类是德罗尔在70年代初对政策科学的阐述。
无论是拉斯韦尔还是德罗尔,以及同时代的其他政策研究专家，他们在这一时期中所关注的焦点是创建一个社会科学的新门类，形成一个独立的政策科学知识体系。
早在40年代初,拉斯韦尔就开始提出政策科学的概念。
50年代初结合社会科学的变革，他把政策科学规定为社会科学中具有发展前景的一种重要的研究方向。
后来，在他与勒纳合著的《政策科学:范围与方法的最近发展》一书中，他又将政策科学上升为是超越社会科学各个相互割裂的门类之上的具有综合性、统一性、革命性的新兴学科。
在50年代的政策科学著述中，拉斯韦尔提出了构建政策科学这一学科的基本原则。
他认为作为具有革命性的新兴学科，政策科学不应该像传统的学科那样，只以学科为中心组织知识，而要坚持以重大的社会问题为中心构建新的知识体系。
在建立政策科学学科的过程中，应当处理好理论与实践、继承与革新、历史与现实、理性与非理性的关系。
拉斯韦尔认为政策科学本身包含着政治学、社会学、心理学等知识，具有跨学科性;政策科学应当强调学者与政府官员的联合，将理论与实际统一起来，具有实践性;政策科学应当把对历史的追溯、对现实的了解与对未来的推测统一起来,具有动态性；政策科学应当强调对数学工具与分析模型的使用，保证研究结果的合理，具有实证性；政策科学应当从世界是一个多民族共同体的角度出发思考问题，具有全球性，政策科学应当适应社会的变化,立足于发展建构，具有创新性。
德罗尔的所谓“宏观政策分析”,简言之,即是指能够应付高层大政方针的政策分析。
他通过对24个政府首脑机构的比较研究,发现政策分析在高层领导人那里几乎没有得到应有的重视,究其原因,固然有某些权力、政治等方面的因素影响,但他认为最主要原因是目前在技术水平上的不足,使其在高层领导人面临的关键性问题上无能为力。
为此,他强调有必要在政策分析领域进行一场大刀阔斧的革新,发展“宏观政策分析”。
德罗尔的宏观政策分析思想主要体现为以下二十二条原则。
这些原则的注意力虽然集中在政府最高层次上,但是若做些适当的调整,同样也适用于其他决策层次和组织。
⑴以判断和行为的哲学而不是科学的哲学作为基础科学的宗旨在于追求真理,这一点对于各门学科来说都是无可争议的,尽管政策分析同真理问题具有一定的相关性,但是它却肩负着不同的使命,其目的在于改善决策,亦即做出比其他可能的决策更好的决策,再加上政策分析具有诸如由决策的特殊节奏造成的时间约束等特征,因而透过实际推理和行为哲学这面镜子来看待政策分析更为重要。
虽然政策分析应尽可能地寻求科学的标准,利用科学的方法,但从根本上讲,它则是一项“实践的”,而不是“科学的”工作。
所以,德罗尔认为把政策分析建立在科学哲学以及与之相伴而行的实证主义方法基础之上的倾向是不恰当的。
宏观政策分析不能死抱着“硬性”方法论和实证主义方法不放,相反,它在处理隐晦朦胧的难题,例如最高层次的关键性问题时,有必要更多地依赖玄妙的理解技巧和其他的“软”方法,其目的在于对重大抉择方案做倾向性选择。
为此,宏观政策分析常以启发型原则、定性化的备忘条文以及推理的准则等形式出现,该方法使用的是推理而不是计算,这里所谓的模型制作更多地是指一种比喻而不是具体的计算模式。
当然,德罗尔也承认宏观政策分析的这些特性给人们带来了严重的问题,如过多的主观性以及由于缺乏质量控制措施而造成的危险等。
但是,如果要在这些问题和对关键性抉择无所作为之间做一选择的话,他仍主张从恰当的行为和判断哲学的角度出发推行宏观政策分析。
德罗尔的政策科学理论文献综述摘要：德罗尔是世界上著名的政策科学理论专家，尤其是他的逆境中政策制定原则对我国的政策制定的科学化建设具有借鉴意义。
要理性认识制定政策所要应对的逆境，加强决策机构的权威，提高政府应对逆境的能力，适当采取有选择的激进主义模式，坚持政策的产出价值优先等原则，提高政府应对逆境的能力，增强政府公信力。
关键词：政策科学逆境中政策制定启示一、政策科学的概念及产生的背景（一）政策科学的概念拉斯韦尔认为政策科学是以制订政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问。
那格尔认为“政策研究可以总的定义为：为解决各种具体社会问题而对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究。
克朗认为，政策科学是通过定性和定量的方法，探求对人类系统的了解与改进，它的研究焦点之一是政策制定系统。
我国的政策科学学者给政策科学或政策学下过一些定义，可以概括为这样四种基本看法：一是认为政策科学主要研究政策制定的理论和方法，是研究如何制定优化政策、避免错误政策的学科领域；二是认为政策科学是关于制定政策方案、规定政策的实施、评价政策的结果、预测政策的方向的一门学科；三是认为政策科学是研究政策的属性及特点、政策制定和执行规律的科学；四是从广义和狭义两个方面界定政策科学，认为广义的政策科学是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行的研究，狭义的政策研究可以界定为对目标、方案及社会效果之间的相互关系的研究。
德罗尔认为政策科学或政策研究的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域；政策研究的性质、范围、内容和任务是：理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制订过程。
【1】（二）政策科学产生的背景及发展1、政策科学产生的背景60年代以来，西方国家随着社会政治、经济的发展，面临着新的世界格局和大量新的社会问题。
第二次世界大战以后，美国面临着一系列亟待解决的社会公共问题，社会公众对政府提出了强烈的实现社会正义和公平的诉求。
现代西方思想库或“脑库”的产生和他们对政策的研究、参与活动，为政策科学的形成与发展提供了现实的基础。
诸多相关学科的不断发展为政策科学的产生提供了一定的理论基础和实用技术。
2、政策科学的发展拉斯韦尔在50 年代初就指明了社会科学中的政策研究方向，但是此后的十几年里，除了在政策分析的定量方法及技术方面，特别是运筹学、系统分析、线性规划和成本—效益分析等方法及技术上取得成就之外，政策科学的学科建设并没有取得重大突破。
60 年代中期以后，情况发生了改变，政策科学取得了迅速的发展，代表人物有托马斯及德罗尔。
60 年代末, 当政策科学作为一个独立研究领域刚趋向成熟时，一些著名高等学府的学者就迫不及待地把研究生教育的眼光紧紧地盯住了这个充满希望和诱惑的新领域。
从1967 年到1971 年短短的几年里, 出现了第一批公共政策或公共事务学院或研究所, 开始了这方面的硕士和博士生教育。
这些著名学府不约而同地兴办政策科学专业的研究生教育项目, 充分说明这一领域的重要性和生命力, 说明它在培养政府决策、管理和政策分析人才方面的优越性, 有力地推动了政策科学的进一步发展。
在整个70—80 年代,政策科学研究获得了新的进展,在政策系统与政策过程的研究上取得显著的成就,特别是在政策评估、政策执行和政策终结方面形成了各种理论。
首先, 政策评估成为一个重要的研究领域。
其次, 政策执行也成为政策科学研究的一个重要课题。
最后, 70年代渐露头角的公共选择理论也可以视为政策科学在这一时期取得的一个成就,因为这种理论实质上是用经济学的途径来研究非市场决策即公共决策问题。
进入80 年代中后期, 政策科学研究出现了一些新趋向:一是加强了政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究, 政策科学的研究者从政治哲学、案例分析、职业道德等角度或方面去研究政策价值观问题。
二是政策科学与公共行政学日益相互融合,并出现了用公共事务来统治这两个领域的新趋向。
三是政策研究的视野进一步拓宽,一些学者认为过去的政策科学片面强调经济理性和技术理性, 无法解释丰富多彩的政策现象,因此,这些学者主张用社会、政治和法律的理性取代经济和技术的理性。
二、德罗尔的政策科学理论的主要内容德罗尔的政策科学理论内容十分丰富，主要包括三个方面：政策科学研究思想、逆境中政策制定的思想和宏观政策分析的思想。
本文主要研究了德罗尔的逆境中政策制定的思想和宏观政策分析的思想（一）逆境中政策制定的思想社会改造原则。
社会改造原则是代表中央政府或者在中央政府协助下进行的社会改造原则。
它主要强调对不断变化和发展的现实情况进行广泛和综合的干预，要进行长远的规划，确定积极并且合理的奋斗目标，采用能够使政策达到临界质量的政策手段，在其过程中，要不断调整决策模式以适应急剧变化的形式以及使现实得到超渐进变化的能力等。
【2】临界质量原则。
逆境的特征都有变化阈限，其阈值取决于这些特征的原动力、规模与复杂程度、社会状态是稳定还是动乱、各个具体领域以及其他因素。
政策若要取得效果，必须达到一个适当的临界质量，足以对其对象产生预期的影响。
有选择激进主义原则。
所谓“有选择”，是指认真分析逆境的特征，挑选那些足以改变逆境的主要社会变量，而这些变量也是造成逆境的主要社会因素；所谓“激进”，是指对造成逆境的主要社会变量集中政策资源，采用强化干预手段，促使其朝着良性转化，从而对逆境产生重大影响。
这条原则与社会改造是两条彼此独立而又相互关联的政策原则，在逆境不十分严重，能通过社会改良得以纠正的条件下，无需触动社会改造那么多方面，而集中改造少数几个变量，进行有选择的激进政策也许就能奏效；反之则必须进行整个社会改造时，有选择的激进主义也不失为一种较为稳妥而有效的策略。
准备承担风险同时避免万一原则。
制定一种政策，有可能会是失败的，因此政策本身具有风险性。
如果逆境的情景十分危急，而不进行果断的干预，采取以往的政策模式，按照正常的程序行事，结果常常误了良机，造成更大的风险，后果更加严重，所以政策主体抓住良机，敢于决策，勇于承担风险。
准备承担风险并不是鼓励冒险，更不是主张轻举妄动，而是要求决策者保持清醒，善于打破那种认为可望推行诸如渐进主义方案这种没有风险的对策就可以走出逆境的幻觉，正视现实，采取自觉承担风险且更为有效的积极政策方案。
产出价值优先原则。
在社会呈现承平、稳定的顺境时，应给形式价值较大权重; 而在逆境中，则要赋予产出价值较大权重。
这就是逆境中应遵循的产出价值优先的政策原则。
能动乃至强制原则。
社会改造和临界质量这两条政策原则已暗含了这样一种需要，即应对逆境的政策需要具有能动性，必要时甚至需要强制性。
社会改造和临界质量这两条政策原则已暗含了这样一种需要，即应对逆境的政策需要具有能动性，必要时甚至需要强制性，能动的政策能够克服惰性、战胜那些抵制集体做出的正式抉择的力量。
（二）宏观政策分析的思想宏观政策分析即能够应付高层大政方针的政策分析。
德罗尔通过研究发现，政策分析在高层领导那里几乎没有得到重视，究其原因，主要是技术的不足导致高层领导在关键性问题上无能为力。
为此，他提出了宏观政策分析的22项原则，成为其宏观政策分析理论的主要内容，本文主要就前几点展开论述。
以判断和行为的哲学而不是科学的哲学作为基础。
德罗尔认为把政策分析建立在科学哲学以及与之相伴而行的实证主义方法基础之上的倾向是不恰当的。
宏观政策分析不能死抱着“硬性”方法论和实证主义方法不放,相反,它在处理隐晦朦胧的难题,例如最高层次的关键性问题时,有必要更多地依赖玄妙的理解技巧和其他的“软”方法,其目的在于对重大抉择方案做倾向性选择。
为此,宏观政策分析常以启发型原则、定性化的备忘条文以及推理的准则等形式出现,该方法使用的是推理而不是计算,这里所谓的模型制作更多地是指一种比喻而不是具体的计算模式。
[3]高度重视超理性的作用。
德罗尔认为,必须彻底认识到各种形式的非理性和反理性行为是现实的一个重要特征,有必要用更加复杂和优越的“超理性”观念作为宏观政策分析的依据。
以宏观政策为焦点. 在德罗尔看来,目前在政策制定中实际上大多存在着这样一种倾向,即从特定的和局部的微观决策向综合的、不甚明确的总体宏观政策发展,并伴之以有关目标和期望的空泛宣言,然而,这些都没有多大的行动意义。
与此相对应,宏观政策分析,包括对政策模式的选择,均应以总体政策为视野焦点,这一点无论是对不发达国家还是对发达国家都具有重要意义,因为在许多国家,具有不可替代作用的宏观政策常常被日常的具体决策和临时的权宜之计所淡化。
对政策模式的考虑. 德罗尔认为,宏观政策分析应根据当地的实际情况和现实要求选用恰当的政策模式,该渐进的就渐进,该激进的就激进,随着客观条件的不断变化,即使是对过去被认为“显然正确”而接受或制度化了的政策模式也应加以重新考虑和修改。
从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及类似的“宏观事业”之成败这一高度来思考问题.对形势进行广泛的、远期的以及动态的预测,尤其要注意衰落曲线、转瞬即逝的机会和意外事变.三、有关学者对政策科学理论的研究(一)拉斯韦尔——现代政策科学的创立者在《政策科学》尤其是其中的“政策方向”一文中, 他首次对社会科学中的政策研究方向即政策科学的对象、性质和发展方向等问题加以论述, 奠定了政策科学发展的基础。
他认为政策科学或社会科学中的政策方向可以超越社会科学的零碎的专门化, 确立起一种全新的、统一的社会科学; 时下局部的问题并不是政策科学所主要关心的, 政策科学将致力于一般选择理论的研究;政策科学是某种不同于应用社会科学的东西, 因为它主要关心“社会中人的基本问题”；“关心解释政策制定和政策执行过程,关心搜集数据并提供对特定时期政策问题的解释”。
政策科学采取一种全球观点, 强调政策的历史脉络尤其是面向未来, 重视对变化、创新和革命的研究。
（二）奎德的政策分析理论1、政策分析的内涵。
奎德认为政策分析是政策科学的研究方法，它使用各种分析方法和技术来帮助决策者制定政策。
一方面，政策分析是一种应用的分析形式；另一方面，政策分析是政策科学的研究方法论，其目的在于帮助决策者指定和改进政策。
[4]2、政策分析的必要性。
奎德认为政策分析的必要性可以从决策失误和决策机构的低效两方面得到说明。
决策失误有两种形式：一种是可以避免的决策失误，即决策所必需的信息完备，但由于缺乏科学的决策方法和程序造成的决策失误，缺乏政策分析是一个重要原因。
另一种形式是难以避免的决策失误，这种决策失误是由于决策所必需的信息不完全或所涉及的问题复杂而带有大量不确定性因素所造成的。
虽难以避免，但可运用政策分析把损失控制在最小程度。
3、政策分析的过程。
