西方公共行政学的行政范式与价值取向变迁

探析公共行政理论价值变迁在西方公共行政学发展演进中，每一个阶段的主导理论存在和以往有明显区别的核心价值观念，主要表现为工具理性或价值理性，这两种价值观念总是随着时间的推移和研究的深入交替出现。

“工具理性”和“价值理性”是由德国社会学家韦伯在研究社会行动时提出并加以详细论述的。

他认为，工具理性的社会行动取决于“对客体在环境中的表现和他人的表现的预期，将这些预期转化为实现目标和追求的工具。

而价值理性的社会行动取决于“内化为行动中的价值理念和信仰，这种不论是哪方面的价值和理念的体现伴随着行动过程的始终，因此它侧重于这个过程而不是结果”[1]。

这段表述可以被理解为，工具理性强调手段———目的的合理性，主张通过精确的科学计算和缜密的逻辑推理来实现所预设的目标，而不关心行为本身的意义和价值；价值理性关注行为本身的合目的性，追求行为本身所具有的意义，要求人的行为必须指向美好的价值，而不管它的结果成功与否。

简而言之，前者关注“是什么”“如何做”的问题，通常与方法、技术、手段等工具相联系，所追求的是科学性、有效性；后者关心“应是什么”的问题，往往与人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联，所追求的是正当性与公正性。

工具理性取向的公共行政学强调效率优先，坚持理性———自利人的假设，倾向实证的研究方法，主张管理者的角色定位，积极构建行政科学。

而价值理性取向的公共行政学注重公共精神的培养，坚持反思———利他人的假设，喜好规范的研究方法，主张政治家的角色定位，努力追求行政哲学。

对于西方公共行政学理论发展史，不同的学者从不同的角度来研究，其中一个主要的划分方法就是“范式论”。

“范式”一词由美国学者托马斯-库恩(ThomasKuhn)[2]提出。

他认为，“范式是经过大部分人肯定并且成为通用的模型或模式”。

我国学者陈振明[3]提出了传统公共行政学、新公共行政理论、(新)公共管理学三范式；美国学者登哈特夫妇[4]也提出三范式论，即老公共行政、新公共管理、新公共服务；毛寿龙和李文钊[5]提出四范式论，即官僚制行政理论、新公共行政、新公共管理、民主制行政理论。

公共行政理论变迁的范式解读摘要从科恩的范式理论出发，对公共行政学的理论流变进行了范式解读。

公共行政理论语境由官僚制向公共管理的转换，是由于传统官僚制理论遭遇到了严重的实践困境和理论质疑，作为对这种困境和质疑的回应，新共管管理运动从经济学的基本假设出发，对公共行政理论进行了重塑，是对官僚制理论的扬弃和超越。

关键词公共行政；官僚制；新公共管理；范式转换1962年美国著名科学史学家托马斯•库恩在《科学革命的结构》一书中，首次从学术上对“范式”与“范式转换”的概念做出了界定。

在库恩的理论中，一个科学的范式（Paradigm)就是一套关于现实的假设，这套假设比其他假设更好地说明了当今的世界。

范式既表示某一种科学共同体成员所共有的一整套规定，也指该共同体共有的建立在某种公认的并成为传统的重大科学成就基础上的信念。

这种信念能为共同体成员提供一种把握研究对象的概念框架，一套理念和方法论的信条，一个可供仿效的解题范例，它也规定了一定时期中这门科学的发展方向和研究途径，同时决定着共同体成员的某种形而上学的信念和价值标准，即决定着他们的自然观、世界观及价值观。

[1]范式就是世界观，一般性的观点，以及分析复杂现实世界的一种方式。

范式是一学科内范围最广的共识单位，它包括概念、样本、理论和方法，并将它们与所用工具之间的关系相互联系起来。

一个范式就如同一幅地图，具有理顺和总结现实、理解现象之间的因果关系、预测未来发展、从不重要的东西中分出重要的东西、弄清我们应当选择那条道路来实现我们的目标等认识功能。

范式转换的动态过程表述为: 范式I -规范科学（即在范式I指引下积累的知识）-异例（即范式I不能解释的新现象）-危机（即范式I从根本上受到怀疑）-革命（即范式I全面崩溃）- 范式II。

库恩阐述的范式理论的动态发展模式是科学哲学研究中的一个伟大进步，引起了科学哲学界的一场认识论的大变革，成为科学哲学史上一道重要的分水岭。

其影响不仅仅限于科学史、科学哲学、科学社会学等相关领域，而且延伸到社会学、文化人类学、文学史、艺术史、政治史、宗教史等人文和社会科学领域，成为众多科学研究者分析理论流变的基本逻辑工具。

当代西方公共行政理论的新发展从新公共管理到新公共服务一、本文概述随着全球化、信息化和知识经济的飞速发展，公共行政理论与实践在全球范围内经历了深刻的变革。

本文旨在探讨当代西方公共行政理论的新发展，特别是从新公共管理理论到新公共服务理论的转变过程。

我们将回顾新公共管理理论的兴起和其主要特点，然后分析新公共服务理论如何对这一传统模式提出挑战，并逐渐形成新的理论框架。

通过对这两种理论的深入比较和分析，我们可以更好地理解公共行政理论在当代社会的发展趋势，以及这些理论如何影响公共行政实践和政策制定。

新公共管理理论强调效率、市场化和私营部门管理模式的引入，试图通过改革公共部门的组织结构、管理方式和服务提供方式来提高公共服务的效率和质量。

然而，新公共服务理论则强调公共行政的民主价值和公民参与，认为公共行政的核心应该是服务公民和社区，而不是简单地追求效率和经济利益。

这两种理论在价值观、方法论和实践策略上存在着显著的差异，反映了公共行政领域对于如何有效管理和服务公众的不同理解和追求。

本文将从理论背景、主要观点、实践应用和未来展望等方面，全面介绍和分析新公共管理理论和新公共服务理论，旨在提供一个清晰的理论框架，以便更好地理解当代西方公共行政理论的新发展。

我们也将探讨这些理论对中国公共行政实践的启示和借鉴意义，以期推动中国公共行政领域的理论创新和实践发展。

二、新公共管理理论的核心观点与实践新公共管理理论，作为20世纪70年代末80年代初兴起的一种新的公共行政理论，其核心观点和实践在当代西方公共行政领域产生了深远影响。

新公共管理理论主张采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量。

核心观点方面，新公共管理理论强调：一是以顾客为导向，重视公共服务的质量和效率，将公民视为公共服务的顾客，强调满足顾客需求；二是强调政府的管理职能应当从划桨转为掌舵，即政府应更多地扮演政策制定者和监管者的角色，而将具体的服务提供交给市场和社会力量；三是引入竞争机制，通过公私合作、合同外包等方式，提高公共服务的竞争性和效率；四是重视结果导向，强调以结果和绩效为基础的公共部门管理，而非传统的以过程和投入为基础的管理方式。

论西方国家公共行政理论的变迁论西方国家公共行政理论的变迁论西方国家公共行政理论的变迁复旦大学国际政治系陈周旺张爱阳内容提要：文章就70年代以来，西方国家公共行政理论的发展与变迁作了较全面的论述，总结归纳出三大不同时代的公共行政理论及其变迁的价值取向。

70年代以来，世界各主要西方国家兴起了大规模的行政改革运动，目的是要变革传统公共行政机构臃肿、体制僵化、效率低下、官僚主义的缺陷，以适应经济全球化时代的要求。

由此，在改革的不同时期，相应地形成了一系列重要的公共行政理论，作为“治道变革”的基础。

一、70年代：新公共管理理论西方传统公共行政理论坚持行政活动与政治活动相分离，古德诺、威尔逊等人把政治视为国家法律与公共政策的制定，而把行政视为法律和政策的执行领域，认为行政人员要恪守“价值中立”原则，不干预政治事务。

政治活动追求民主，行政活动作为政治意志的执行，追求的则是效率。

一般认为，集权比民主更有利于提高效率。

在传统公共行政理论指导下，就形成了集权型的行政体制。

集权体制导致行政机构越来越庞杂、僵化，行政人员的主动性和积极性下降，在“价值中立”的口号下，行政人员日益失去对自身工作的责任感，因为任何个人都毋需对公共行政活动真正负责。

随着70年代政府干预经济的深化，公共行政事务越来越纷繁复杂，变化不断的市场也对公共行政的适应性提出了新的要求。

公共行政一方面要保证效率，另一方面又要突破传统局限，使公共行政活动与社会民意相衔接。

正是在这样的背景下，文森特·奥斯特罗姆提出以“行政民主化”为核心的新公共管理理论，目的是建立一套崭新的行政权力复合型结构，在此基础上通过行政机制的更新来实现行政决策的民主化。

在行政体系内部，奥斯特罗姆认为必须把公共行政组织的命令权限制在最小程度，要求在公共行政组织内部对权力进行分解，每一个行政部门都具有相对独立的权力与责任，形成无数权力中心，这样在行政组织内部就能实现相互制衡，避免出现个别官员或个别部门说了算的行政局面。

西方公共行政价值取向的历史演变金太军内容提要 本文考察了西方公共行政价值取向的历史演变,分析了传统公共行政学的 效率至上 的行政价值观,新公共行政学以 社会公平 为核心的行政价值观,以及新公共管理以 企业化 、 市场化 和公共服务 质量 为核心的行政价值观的利弊得失,以期把握西方公共行政和公共行政学的发展规律和走向。

作为行政主体对某种特定的行为方式或行政体系存在的理想状态的基本信仰和信念,公共行政价值(观)是公共行政主体的灵魂要件以及公共行政活动的动力源泉和理性后盾,它从深层次上决定了公共行政的宗旨、目标和运行模式。

因此,对行政价值的研究自然成为以公共行政为研究对象的行政学所关注的焦点之一。

实际上,对不同的行政价值的研究和倡导是划分公共行政学范式的基本标准之一。

西方行政学产生百余年中,正是基于对若干基本行政价值的不同理解,形成了公共行政学发展的三大历史阶段(范式):传统公共行政学、新公共行政学和新公共管理学。

考察西方公共行政价值取向的历史演变,有助于我们把握西方公共行政理论与实践的发展规律和走向,对有中国特色的社会主义公共行政价值的建构和公共行政学学科的发展也有借鉴意义。

效率至上:传统公共行政学的行政价值观自19世纪末行政学诞生以来,传统或主流的行政理论就凸显出一种科学主义的定位与价值倾向,它关注的主要是行政的功能合理性而不是组织的终极目的和价值,即侧重于研究如何通过有效的组织和协调恰当地运用人力资源和物质资源,以履行行政职能。

正如行政学创始人威尔逊所述: 行政学研究的目标在于了解:首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。

其次,政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。

在传统行政学看来, 经济 特别是 效率 是公共行政的基本价值追求。

所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务;所谓经济是指花费更少的资金保持和提高服务水平。

如果说要确定什么是行政的终极目的和根本价值的话,那么它只能是 效率 ,古利克宣称: 在行政科学中(无论是公共行政,还是私人行政),基本的 善 就是效率。

公共行政研究范式转变范式（Paradigm），又称典范，最早由美国科学哲学家托马斯库恩于1962年在《科学革命的结构》中提出，后被广泛运用于其他科学或学科领域，指称一门科学或学科的哲学基础、理论框架、观念体系和话语系统，蕴含了其区别于其他科学或学科的本质特征、基本原则、内在规律和叙事风格，会随着时代的发展而发生变迁和更替。

公共行政学作为一门独立学科诞生于19世纪末以来，其研究范式先后（亦有交叉）经历了从传统公共行政学、新公共行政学、新公共管理学到新公共服务的变迁。

一、传统公共行政学公共行政学作为一门独立学科和学术领域的诞生与19世纪末美国的政治生态密切相关，这一时期美国最严重的政治问题是愈演愈烈的政党分肥制及其所导致的一系列治理危机。

政党分肥制（TheSpoilSystem），亦称政党分赃制，是指赢得大选的政党以巩固执政地位、增强党的活力、促进党员团结等为理由，将国家的重要行政公职分配给本党党员和支持者。

这一发轫于1800年美国大选的制度恶劣影响了美国的政治生态，导致了裙带关系滋生、腐败贿赂蔓延、行政效率低下、党派倾轧成风等诸多政治弊病。

作为美国进步主义运动的引领者和亲历者之一，政治家和学者伍德罗威尔逊对行政人员卷入政党纷争而导致的“恶”深恶痛绝。

为解决这一难题，他于1887年在《政治科学季刊》上发表了《行政学研究》一文，试图将“行政”作为一个独立领域从“政治”的母体中分离出来以免受“政治的干扰”。

这篇文章被公认为是公共行政学的开山之作，奠定了公共行政学的独立学科地位和基本研究范畴。

威尔逊认为，行政学应着力于研究两个基本问题：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能够以尽可能高的效率及在能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作”。

130对行政学基本研究领域的厘定暗含了“行政”的两大原则：第一，政治与行政的分离。

威尔逊认为，行政所能成功和适当进行的工作就是“行政”而不是其他，它应该从政治中分离出来，“行政是置身于特定的政治范围之外的。

围绕效率和民主，西方公共行政理论形成了管理主义、宪政主义的研究取向，并由此形成了不同的理论流派。

在西方公共行政理论的发展史上，历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。

宪政主义秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平、平等、回应性等价值，强调公共权力的制约和限制；管理主义秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。

管理主义与宪政主义之争最早可以追溯至美国建国初期联邦党人与邦联党人的分歧。

二者的早期代表汉密尔顿和杰弗逊围绕着美国宪法的争论，成为两大行政学思想流派的直接来源。

以汉密尔顿为代表的联邦党人主张扩大行政权力，建立集中统一的联邦政府。

汉密尔顿指出认为真正的好政府是强有力的政府，它必须具备四个因素，即“统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力”，而效率是一个政府“最高的善”。

与汉密尔顿不同，杰弗逊把行政和组织问题与拓展民主这一概念直接联系了起来。

他从保障公民基本权利的角度出发，主张用宪法来限制政府的权力，实现权力的分立与制衡，从而达到维护个人自由的终极目标。

一、宪政主义与管理主义钟摆式运动的轨迹1、传统公共行政学时期：管理主义的形成阶段，该时期以管理学作为理论基础，以追求效率作为最高目标。

其标志是“政治——行政”二分理论和韦伯官僚制的提出，以及科学管理运动的兴起。

1887年美国学者威尔逊发表了《行政学研究》一文，在文中提出了“政治与行政”二分的理论，该文奠定了公共行政学研究的管理主义取向。

威尔逊指出，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。

行政管理的问题并不属于政治问题”，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”，这里威尔逊将行政作为一种管理活动而非政治活动看待，通过强调行政的技术性将行政排除在政治之外。

威尔逊认为，行政管理一以贯之的原则（即“企业式”原则）应该被用来指导公共机构的管理。

“行政领域也是企业领域”。

为了在政府运作中达到一些效率标准，威尔逊建议参照利用私人部门的行政管理模型。

当代西方行政制度改革的取向与启示一进入20世纪以后,尤其是第二次世界大战以来,美、英、法、德、日等西方国家为了适应社会经济发展的需要,掀起了改革政府行政制度的热潮①。

诚然,西方各国因其国情不同,改革行政制度的内容、方式和进程也就不尽相同。

但是,随着国际社会的发展变化,各国之间的信息和技术交流日益频繁,西方各国面临的共同问题越来越多,这就使得西方国家的行政制度改革凸显出一些共同的取向。

具体地说,主要有如下数端:(一)行政职能市场化西方国家行政职能的市场化表现为以下两个方面:1 政府行政职能定位的市场化即根据市场经济的要求确立政府的行政职能,其目标是将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会,推向市场,从而减轻政府负担,缩小政府规模,精简政府人员。

行政职能市场化的实践路径主要有三:其一,压缩社会福利项目。

为了达到压缩社会福利项目目的,英、美等西方国家的政府施用了种种策略和手段。

比如,把因果链条弄模糊,不要明确是总统(或总理、首相)有意推动项目压缩。

又如以劳动换福利,不要四面树敌。

在收入保障政策改革中,提高领取福利者的资格限制,使仍有资格的群体心存感激,无形中支持福利改革;压缩一大块,补偿一小块,起到安慰利益丧失者的效果。

尽管西方国家压缩社会福利政府项目的策略和手段多种多样,但改革的方向却是一致的,即以市场化的安排来代替政府的安排。

其二,放松对企业进出口及价格的管制。

在这方面,美国政府的做法最具代表性。

自1981年2月里根发布第1291号行政令以来,美国政府先后放松了对航空、铁路、卡车、公共汽车、能源、电信、银行的管制。

企业进出口的自由度空前提高,市场定价代替了政府定价。

其三,推行国有企业私有化改革。

在西方国家中,英国对国有企业的私有化改革起步最早,成效最为突出。

世界上有100多个国家程度不同地效仿英国的私有化改革措施。

随着股份制私有化改革的推进和深化,英国国有企业在国民经济中所占的比例大幅度下降。

公共行政学价值追求的百年演变作者：杨明臣来源：《电子世界》2013年第01期【摘要】公共行政学创立百余年来，其价值追求在公平与效率之间来回转换，创立之初，传统公共行政遵循效率至上，20世纪70年代，新公共行政注重关注公平，20世纪80—90年代，新公共管理号召回归效率，20世纪90年代至今，新公共服务强调重现公平，这种从效率到公平，再到效率，再到公平的循环往复，可以称之为单摆模型。

【关键词】公共行政学；价值追求；单摆模型公共行政学的价值追求是行政哲学上的一个重要理论问题，是公共行政实践的灵魂和核心，效率和公平这两大公共行政的基本目标自古以来就是人类社会面临的重大问题。

由于追求效率的同时可能会影响公平的实现，追求公平又可能妨碍效率的提高，所以二者常被视为一组相互对立的目标。

树立正确的公共行政价值观，引领公共行政的发展和行政人员的行为，对实现政府高效运作、社会公平稳定与和谐发展具有重要意义。

一、效率与公平的单摆模型从1887年美国学者伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》至今，公共行政学已走过了125个年头，回顾公共行政学百余年来的发展历程，可以大致将其划分为四个阶段，从l9世纪末、20世纪初的传统公共行政学到20世纪70年代的新公共行政，再到20世纪80—90年代的新公共管理以及最近一二十年的新公共服务理论，公共行政学的价值追求呈现出一种从效率到公平，再到效率，再到公平的循环往复现象，就像物理学中不断来回摆动的单摆一样，如图1所示，本文将其形象地命名为效率与公平的单摆模型。

图1中的圆球代表公共行政学，图形的左侧代表效率，右侧代表公平，中间虚线位置代表效率与公平的平衡点，当效率被过分强调而忽视了公平时圆球处于左侧较高的位置，此时圆球处于不稳定的状态，在细线拉力和自身重力的作用下开始向右侧公平摆动。

同样，当公平被过分强调而忽视了效率时，圆球处于图中右侧较高的位置，此时的圆球也处于不稳定状态，受细线拉力和自身重力作用开始向左侧效率摆动，只不过不同时期单摆摆动的幅度和频率不同罢了，公共行政学价值追求的百年演变正是在效率与公平之间来回摆动的循环往复过程。

公共行政学研究的范式变迁摘要：范式变迁的判断标准有两个:一是基本理论的重建, 二是方法与应用的改变, 其中, 前者更为主要。

国内外学者关于公共行政学范式变迁的观点分歧较大, 既是因为他们对范式及范式变迁标准的理解不同, 也源于公共行政学本身的复杂性。

根据范式变迁的标准, 公共行政学研究有三种基本的范式, 即传统公共行政、新公共管理和公共治理。

对公共行政学范式变迁的研究对于更好地理解公共行政学的历史发展乃至政府管理实践大有裨益。

Abstract：There are two criteria for paradigm change:the first one is the reconstruction of basic theory, and the second one is the change of method and application of the paradigm, in which the former is more important.Scholars of public administration at home and abroad have different viewpoints about the paradigm change of public administration not only because of their different understanding of paradigm and the standards of paradigm change, but also because of the complexity of public administration itself.According to the standards of paradigm change, there are three basic research paradigms of the public administration:traditional publicadministration, new public management and public governance.Research of the paradigm change of public administration is benefit for the better understanding of the history of public administration as well as the practices of government.Keyword：paradigm; traditional public administration; new public management; public governance;自从1887年威尔逊发表《行政学研究》以来, 公共行政学已经走过了100多年的发展历程。

公共行政学的范式演变摘要：公共行政学在其百年的发展与演变历程中出现了几次重大的范式转变，本文主要讨论了四次重大转变，依次为传统的公共行政学、新公共行政学、新公共管理学以及新公共服务理论，具体阐述了各个理论出现的时代背景、内容以及它们各自的优劣。

作者认为，正是由于公共行政学范式的不断更替，才使得行政学具有了强大的生命力，愈加趋向于完善。

关键词：公共行政学；范式；公共服务一、范式的基本内涵范式概念最早出现在1959年托马斯·库恩的《必要的张力》一书中，到1962年《科学革命的结构》出版时，“范式”概念已被广泛使用。

库恩在《再论范式》一文中，将范式分为广义和狭义两种。

广义的范式是指科学共同体所享有的全部规定性。

狭义的范式仅指范例。

库恩的定义中，范式具有两个基本特点：一是足以空前地把一批坚定的拥护者吸引过来，使他们不再去进行科学活动中各种形式的竞争；二是足以毫无节制地为一批重新组合起来的科学工作者留下各种有待解决的问题。

从库恩的理论著作中，我们可以得知，范式实质上是指在特定的历史时期，根据科学共同体的理论体系和心理特征所制定的一整套原则、理论、定律、准则和方法等，是一个包括科学、哲学、社会、心理等诸多要素在内的综合体，是科学共同体所共有的全部规定性；是某一科学共同体在某一学科或专业中所具有的一种共同信念，而这种信念则规定了他们在科学研究中所持有的共同的基本观点、理论和方法，为他们提供了共同的理论模式和解决问题的框架，从而形成了该学科的一种共同的传统，并为该学科的发展规定了共同的方向。

成为范式的理论可能优于其它竞争者, 但却不能指望它能够解释所有事实。

范式不是永恒的，一旦新的理论优于旧的理论就成为新的范式，即发生范式转移。

范式转换的结构性标志是新的范式彻底取代旧的范式体系，并形成新的科学共同体。

同时这种取代不是累积性的，是旧范式被彻底地放弃和破坏，而不是简单的补充和包容，因而在某种程度上也使范式转换本身具有了时间上的断裂性。

博弈与融合：西方公共行政价值取向的演化[摘要]西方公共行政的发展历程始终摇摆于效率与民主两种价值取向之间。

公共行政理论与改革范式的转换，在某种程度上就是效率与民主之间的博弈过程。

尽管在这一过程中出现了若干波动与反复，但西方公共行政价值取向对效率与民主的双重诉求和融合趋势日益清晰。

[关键词]西方公共行政；价值取向；民主；效率；融合从官僚体制集权式和封闭式的金字塔结构，到多元化、扁平化和开放式的组织模式，民主与效率作为公共行政学中一对最为根本的矛盾论题，主宰了西方公共行政的发展历程。

西方公共行政对效率与民主的双重诉求毋庸置疑，但改革和发展往往是多种合力促成的结果，其不可能是直线前进的，而往往伴随着波动甚至是反复，在这一过程中出现若干摇摆与倾向亦是必然。

一、效率目标：确立与置疑伍德罗·威尔逊1887年发表的《行政学研究》一文被认为是行政学研究的发端，他将行政研究的目标定位于：首先是发现政府能恰当地和成功地做些什么，其次在于发现政府如何以最少的金钱和精力为代价，以最大可能的效率来做这些恰当的事…，进而将行政活动从政治活动中分离开来，这其中内含了明显的效率要求。

20世纪初以泰勒为代表的科学管理学派，主张对组织成员的生活机能和工作行为进行分解与合成，建立一套标准化、规范化的工作方式和科学管理方法，最大限度地提高组织效率。

始于20世纪20年代的行为主义政治学所倡导的“政治学科学化”，对力图与政治学相分离的公共行政学更是产生了极为深远的影响。

正如我国学者张国庆所指出的，从20世纪初到二次世界大战，行政学的价值色彩明显式微，公共行政学更多的是追求一种工具理性，即强化效率在公共行政目标体系中的地位。

政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府改革经验的概括和总结。

进入垄断资本主义时期后，美国经济学家凯恩斯提出的“干预主义”理论在西方盛极一时。

这一时期资本主义国家充分运用和强化了政府的政治统治职能，民主职能有所削弱。