02 第二章 西方公共行政学的产生和发展

西方公共行政学产生的历史背景及历史演进皮兴灿戚俊华于立柱杨杨（中国地质大学（武汉）政法学院湖北武汉，430074）【摘要】西方公共行政学产生于19世纪末20世纪初，肇始于1887年威尔逊的《行政之研究》一文，19世纪中期以来，随着市场经济、工业化和城市化的迅猛发展，形成于18世纪和19世纪初的美国政治体制和政府管理模式已经越来越不适应于这个发生了根本性变化的经济与社会，政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题，而且变成了问题的一部分，为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19世纪90年代，美国兴起了进步改革运动，推动了公共行政学的产生和发展，到20世纪30年代，一门完全科学导向的公共行政学最后成型。

【关键词】公共行政学历史背景历史演进19世纪中期以来，美国现有的政治体制和政府管理模式越来越不适应于发生根本性变化的社会与经济，政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题，而且变成了问题的一部分。

面对一个以工业资本主义为核心的市场经济，政府显得十分无能、低效且不负责任。

19世纪二三十年代制度化的“政党分肥”制虽然打破了自华盛顿以来上流社会精英垄断政府管理的局面，有利于培育公共机构的民主体制，但这种以党派关系来分配政府职务的制度使得任命的公职不以能力大小为准，而以效忠程度为据。

其结果就是导致：“市政府的污浊气氛、州政府当局的幕后交易，以及在华盛顿政府中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化。

”恶性局面的出现。

为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19世纪90年代，美国兴起了进步改革运动，致力于整体性地重构国家治理制度，希望从结构上根本改革各级政府，使得政府能够积极、负责和有能力地采取行动，解决当时存在的各种社会、经济和政治问题。

早期的公共行政学者不少都是进步改革运动的参加者，例如威尔逊、威洛比(William Willoughby)等。

他们在推动政府改革时，大都“视推进民主为己任，以表明民主能在现代社会条件下得以维系”，然而，他们大都是讲求实际的人，“热心于建立一些使他们能够应对日益城市化和技术化的具体机制，从而发现自身的价值”。

西方行政学的产生与发展历程导论：西方行政学的发生与开展历程一、西方行政学的发生1、中西早期行政管理思想〔非系统非学科化〕2、1845年法迷信家M·A·安培〝树立管理国度之迷信〞的想象；3、1865-68德学者斯坦因七卷本«行政学»最早提出〝行政学〞一词〔指行政法〕；4、1887年美学者〔总统〕威尔逊宣布开创性的«行政学研讨»一文，主张政治与行政分别，将行政管理作为一门独立的学科加以研讨。

5、1900年美学者古德诺出版宣布〈政治与行政〉一书，进一步明白指出政治与行政的区分。

〔自此行政学作为一个新的、独立的研讨范围得以确立。

〕6、1926怀特«行政学导论»、1927威洛比«公共行政原理»，对其内容停止系统研讨和论述。

行政学实际体系得以构成。

〔发生背景〕二、西方行政学的开展历程多种分段方法：A、丹尼尔·雷恩〔管理思想〕：迷信管理时期〔19世末20世初〕、社会人时期〔20世纪20年代〕、以后时期〔二战后〕；B、台湾学者〔行政学〕：传统实际时期〔X*：1900-30〕、行为迷信时期〔Y*：1930-60〕、系统实际时期〔Z*，1960后〕；C、夏书章：构成阶段〔19世末到20世纪20年代〕、生长阶段—迷信管理时期〔20年代后〕、迷信化时期〔40年代始〕；D、教材观念丁煌«西方行政学说史»〔参照众多美国学者之方法〕，六阶段：◆西方行政学的提出与创立时期〔1887-1918年〕；◆西方行政学的正统时期〔1919-1941年〕；◆西方行政学的批判与转变时期〔1941-1959年〕；◆西方行政学的开展与运用时期〔20世纪60年代〕；◆西方行政学的应战与创新时期〔20世纪70年代〕；◆西方行政学的总结与探求时期〔20世纪80年代〕1、提出与创立时期：1887-1918代表人物著作及观念：威尔逊：行政学开创人，«行政学研讨»，主张政治与行政分别，树立一门独立的行政学科；古德诺：美行政学家，«政治与行政»，对政治与行政的分别实际作了进一步发扬；泰勒：美管理学者，«迷信管理原理»，倡议迷信管理；法约尔：法管理学者，〈普通管理原理〉，提出了普通管理的一些基本原理〔十四管理原那么〕2、西方行政学的正统时期：1919-1941年这一时期的行政学家承袭了早期行政学的基本信心，以为〝真正的民主与真正的效率是一致的〞，经济和效率是行政管理的基本准那么。

复习范围：（1）出题形式包括：单选题、多选题、判断题、名词解释、论述题。

（2）以此复习资料为线索，在此基础上对照和阅读教材，按照复习要点进行复习。

基于题型的多样化，所以复习中要注意掌握好要点，抓住问题的关节点。

（3）此复习提纲所列出的为问题的要点，涉及具体问题、尤其是论述题时还需参照教材中的内容进一步展开论述。

导论西方公共行政理论的产生与发展第一节西方行政学的产生✧行政学与其他领域一样，具有十分悠久的历史。

然而成为一门独立的学科，则是19世纪末、20世纪初的事情✧德国学者斯坦因于1865年至1868年发表的七卷本《行政学》著作，首次提出“行政学”一词，但当时的行政学主要是就行政法而言的✧作为一门独立学科，行政学最早出现于美国，始于威尔逊的“行政学研究”（1887）一文和古德诺的《政治与行政》（1900）一书行政学产生的背景：（1）西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求（2）科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展（3）相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础第二节西方公共行政学的发展历程一、西方公共行政学的创立时期（1887-1918）✧19世纪末，西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化国家的行列，由此而来的社会和政治问题，使资本主义社会的基本矛盾激化，资本主义政治制度和政府行政管理面临着严峻的挑战✧原有的行政管理方法不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命，于是，行政学应运而生✧公共行政学的创始人：威尔逊、古德诺二、西方公共行政学的正统时期（1919-1941）✧20世纪20年代至30年代是西方公共行政学发展的“正统时期”✧视经济和效率为行政管理的基本准则✧将官僚制度及组织和管理问题作为研究重点✧试图通过行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，尝试为公共行政学确立一个基本的理论模式和学科体系✧主要代表人物：韦伯、怀特三、西方公共行政学的批评与转变时期（1941-1959）✧1929-1933年的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了传统的庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预✧各国政府在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性变化✧正统行政学的理论原则面临挑战，公共行政学研究者对公共行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨，提出了新的观点和主张✧主要代表人物：沃尔多四、西方公共行政学的应用与发展时期（1960s）✧20世纪60年代是科学技术大发展时代，系统论、信息论、控制论的应用和发展，极大地促进了管理的现代化，也为公共行政学注入了新的活力✧公共行政学开始摆脱对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为融多学科的理论方法于一体的综合性学科✧比较公共行政学的研究极大地促进了行政生态学的快速发展✧主要代表人物：里格斯五、西方公共行政学的挑战与创新时期（1970s）✧20世纪70年代，英、美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境，结束了美国历史上第二个经济高速发展时期（1939-1969）✧公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来社会政治问题，使公众对政府丧失了信心✧现实对公共行政学理论提出了挑战，人们提出新的理论，以取代“旧的传统理论”✧由美国青年行政学者发起的“新公共行政学”运动在70年代得到发扬光大✧主要代表人物：弗雷德里克森六、西方公共行政学的总结与探索时期（1980s-）✧至20世纪80年代，西方行政学已经走过了一个世纪的历程，作为一门学科与专业，其地位已经在争论和探索中得到巩固✧20世纪80年代以来，行政学理论研究的主要内容是：1）对本学科历史发展进行回顾和反思2）“企业家”政府理论的兴起3）政策科学的繁荣4）公共选择理论影响深远✧主要代表人物：1）“公共选择理论”的创始人布坎南2）倡导“企业家精神”的奥斯本、盖布勒3）提出新公共服务理论的罗伯特• 登哈特4）从管理、政治和法律等多元视角探究公共行政戴维• H • 罗森布鲁姆第一章提出与创立时期的西方公共行政理论✧19世纪末，伴随着西方主要资本主义国家向城市化、工业化国家的迈进，各种社会问题和政治问题相继产生✧资本主义社会日趋复杂的各种矛盾使得原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命✧在此种社会历史背景下，作为一门独立学科的行政学被提出第一节威尔逊的“行政学研究”一、威尔逊：美国杰出的政治学家、行政学家、政治家。

西方行政学理论的发展历程WTD standardization office【WTD 5AB- WTDK 08- WTD 2C】西方行政学理论的发展历程美国学者W·威尔逊1887年发表的《行政学之研究》标志着西方公共行政学的诞生，西方行政学至今已有百余年的历史。

在这一个多世纪的发展和演变过程中，西方行政学者针对复杂多变的社会现实与行政现象，提出了不同的观点和主张，形成了众多的理论流派，行政学也发展成一门具有高度理论综合性和最具实践性的学科。

一百多年来，行政学发展迅速，内容庞杂，流派众多，但在其发展中却始终贯穿着一条深层的主线——合法性和合理性的趋向。

西方行政学主要有三个基本阶段。

西方行政学发展的第一阶段。

从19世纪末到20世纪三四十年代，其主要代表人物是威尔逊、古德诺、韦伯、法约尔和怀特等人。

这一时期的主要贡献是确立了行政学的学科地位并使其理论化和系统化。

这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。

将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。

泰勒的科学管理理论和法约尔的行政管理理论以及韦伯的官僚制理论、都在行政学理论体系的形成过程中起到了重要作用。

威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科；?古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥；法约尔：法管理学者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则）韦伯，官僚制理论的奠基人，〈论官僚制〉；怀特：撰写第一本行政学教科书〈行政学导论〉；古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究；厄威尔：对行政管理的原则进行了归纳和概括，与古利克合着〈行政科学论文集〉；福莱特：创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。

知识点三
1 发表了公共行政学的开山之作《行政之研究》的是（）。

威尔逊
2 伍德罗•威尔逊在《政治科学季刊》上发表了公共行政学的开山之作（），它标志着公共行政学的产生。

《行政之研究》
3 德国著名的政治学家、社会学家、经济学家和宗教学家马克斯•韦伯提出（），因而被称为“组织理论之父”。

官僚制理论
4 20世纪30年代，古立克把管理职能概括为（）。

计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算
5 1926年怀特出版了世界上第一部大学公共行政学教科书：（）。

《行政学导论》
6 1926年出版了世界上第一部大学公共行政学教科书《行政学导论》，它的作者是（）。

怀特
7 传统的公共行政学时期，也有人称为（）。

a.X理论时期
b.科学管理时期
c.静态公共行政学时期
8 奠定公共行政学理论基础的代表人物是（），他们提出了政治与行政分离的观点。

古德诺威尔逊
9 作为行政学的学科体系的建立是由（）完成的。

魏劳毕费富纳怀特
知识点四
1 称之为“人事管理之父”和行为科学的先驱者的是（）。

欧文
知识点8
我国最早提出学习行政学的是（），他于1876年在《论译书》中提出“我国公卿要学习行政学” 梁启超
2 我国第一部行政学著作是（）。

《行政学的理论与实际》
3 提出立法、司法、行政、考试和监察五权分立思想的是（），他建立了五院分立制度。

孙中山
4我国第一部行政学著作《行政学的理论与实际》的作者是（）。

.张金鉴。

行政学在西方的产生和发展“公共行政”是英文“Public Administration” 一词的汉译，传统上亦称“行政管理”或“公共行政管理”，最近一个时期，随着公共管理学科和公共管理硕士(MPA)学位项目在中国的设立和发展，也有人将其译为“公共管理”。

作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动，公共行政具有十分悠久的历史，无论是在东方国家，还是在西方世界，自古都不乏公共行政的思想。

例如，古代中国的《贞观政要》(唐代吴兢著)、《资治通鉴》(宋代司马光著)和《续通鉴论》(明末清初王夫之著)等，古希腊柏拉图的《理想国》、亚里斯多德的《政治学》，古罗马谢雪卢的《共和国》，文艺复兴时期意大利政治家马基雅弗利的《君主论》，法国政治家布丹的《共和六论》以及近代英国政治思想家洛克的《政府论》和法国启蒙思想家孟德斯鸠的《论法的精神》和卢梭的《社会契约论》等历史性著作中，都蕴含着十分丰富的公共行政思想。

然而，这些早期的公共行政思想因缺乏系统化和理论化而尚未成为一种专门的学科。

公共行政真正形成一个相对完整的理论体系，成为一门独立的学科，则是19世纪末20世纪初的事情。

一、行政学的产生背景1、社会实践发展的客观需要众所周知，在奴隶社会和封建社会中，社会生产力低下，社会生产和社会关系比较简单，与此相适应，国家事务和社会公共事务均不太复杂，行政管理还不可能形成一门独立的学科。

即便是到了资本主义国家发展的初期，国家普遍奉行的是消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限，其任务主要是消极地保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免遭侵略，行政管理作为一门独立学科也尚缺乏产生的必要条件。

然而，当自由资本主义发展到19世纪中叶以后，开始了第二次科学技术革命，生产技术方面发生了巨大的变革和进步，重工业取代轻工业在国民经济中占据主导地位，资本积累以前所未有过的速度向前推进。

到了19世纪末，资本主义自由竞争向垄断时期过渡，由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成。

第二节 行政管理学的产生和发展一、西方公共行政理论的产生和发展（一）历史背景1、19世纪末-20世纪初，欧美主要国家完成了产业革命；2、工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；3、城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，机构和人员激增；4、管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；5、英国文官制度（merit system）、美国三权分立制的实践。

（二）产生1、 1865年，德国学者冯.史坦因：《行政学》，最早使用“行政学”一词，行政法意义；2、 1887年，美国学者伍德罗.威尔逊（Woodrow Wilso n）： 《行政学之研究》，“行政学”作为一个管理学的概念，标志现代意义上行政学在西方的产生；3、1900年，美国学者F.J.古德诺（Franc J. Goodnow ）：《政治与行政：对政府的研究》一书，政治与行政分离，行政学从政治学母体中分离；（三）发展：三个阶段1、 传统管理时期（1900-1930）：6个人物“科学管理（Scientific Management）”、“X理论时期”（1）1911年：美国工程师， “科学管理”之父， F.W.泰勒《科学管理原理》。

A. 任务管理：单位时间里工人完成的工作量；管理的理论和原则、方法开始向行政理论移植B. 标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，标准化管理C. 管理阶层的出现：所用权和经营权的分离（2）1916年： (Henri Fayol,1841～1925),(General and Industrial Management)，管理层次和管理幅度关系理论；法约尔管理14原则：(The functional principle)A、专业分工(Specialization/Division of Labor)：各司 其职，熟 练。

B、权责对等(Authority with Corresponding Responsibility)：三级 授权(依标准执行80%、依职权判行15%、依政策/目标决定5%)C、遵守纪律(Discipline)：不论约定俗成，是共同决议。

导论1、西方公共行政学的产生：1）孕育：安培、斯坦因2）产生：威尔逊《行政学研究》（1887）古德诺《政治与行政》（1900）3）成熟：怀特和威洛比《行政学导论》（1926）、《公共行政原理》（1927）2、西方公共行政学的历史背景：一．西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。

“在1866年到1914年期间，美国联邦政府行政管理费用支出，约从4100万美元增长为1.7亿美元，即增加了3倍。

联邦政府各行政管理部门的职工总数，1871年约为5.4万人，到1914年增加到48.3万人左右。

”二．科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展。

泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场影响美国乃至西欧工商企业管理的科学管理运动。

尽管科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。

三．相关学科（政治学、行政法学等）的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。

3、西方公共行政学的发展历程：古典时期的公共行政理论（19世纪末至20世纪30年代）：威尔逊、古德诺、泰勒、韦伯、古立克等新古典时期的公共行政理论（20世纪30年代至60、70年代）：巴纳德、西蒙、帕金森、麦格雷戈、林德布洛姆等当代公共行政理论（20世纪80年代以来）：德鲁克、布坎南、奥斯特洛姆、诺思、奥斯本、盖布勒、罗伯特·登哈特，福克斯、米勒等。

公共行政理论的古典时期（第1-5章）：这一时期行政管理学的研究特点：主要侧重于行政程序和行政规范等的静态结构，重视行政的内部结构和功能，注重于行政管理学的研究对象、内容及应遵循的基本方法等研究。

在研究风格上带有很强的宏观、抽象色彩，视野开阔。

1、威尔逊的现代行政学理论1）行政学研究的必要性：“在本世纪度过它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。